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褚宸舸:论答复法律询问的效力

——兼论全国人大常委会法工委的机构属性

更新时间:2014-04-06 11:40:18
作者: 褚宸舸  
[27]综上所述,法工委的机构属性有“工作机构”和“办事机构”两种主要表述。

   “工作机构”和“办事机构”都是我国法律规范中使用的概念。如《全国人大组织法》第二十一条规定:“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这里所谓的办事机构主要指全国人大常委会办公厅,因为办公厅的主要职责中包含“组织办理全国人大代表提出的建议、批评和意见,办理全国人大代表的来信,接待全国人大代表的来访。”[28]“有关机关、组织”则主要指的是办公厅下属部门和法工委,其中法工委负责答复和法制工作有关的问题。因此说法工委属于“办事机构”是不准确的,应该表述为“工作机构”。如《立法法》第三十四条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”这里“常务委员会工作机构”显然主要指法工委。

   诚如蔡定剑所言:“工作机构可以认为是一种半职能性机构,它可以行使一定的法律职权,但不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令,它是为职能机构提供服务的。所以,它本质上又是一种服务机构。办事机构则是提供纯粹的事务性服务,带有一种行政后勤服务机关的性质,包括为职能机构服务和为工作机构服务。……工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”[29]

   总之,无论是工作机构和办事机构,都趋向辅助性的属性。基于这种定位,我来审视前文所论及的学者观点,即备案后的答复是否有法律效力,及其是否属于应用解释。

   (二)答复法律询问的备案不能证成其法律效力

   答复的法律效力无法经由向全国人大常委会的备案所获得。因为答复备案后,并不意味着答复是由常委会作出的,制定主体仍为法工委。而在《立法法》中,法工委不是法律解释权的适格主体。常委会备案也不必然等同于对法工委的答复进行批准和授权,而应视为一种监督范式,即“备案的目的是为了接受备案机关全面了解国务院和地方的立法情况,加强对立法的监督,便于对报送备案的规范性文件进行审查,消除规范性文件之间的冲突。” [30]

   《立法法》第二章《法律》第四节《法律解释》中并未规定答复法律询问,答复法律询问(即第五十五条)列在该章第五节《其他规定》中。按照体系解释方法,这种条文所在的位置分布就明确表明,立法者并不认可答复法律询问具有法律解释的性质。《立法法》第五十五条虽然规定了法工委有答复法律询问的职权,但并未明确此职权行使之效果。

   (三)答复法律询问不属于应用解释

   将《加强法律解释工作的决议》作为证明答复属于应用解释的观点也是不妥的。

   首先,1981年《加强法律解释工作的决议》本身的效力存疑。其颁布于1981年,在八二《宪法》特别是《立法法》颁行后,立法体制已经发生重大调整与变化,其应归于无效。按照《立法法》第83条之规定,同一机关制定的法律,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。因此有学者指出,《决议》所规定的法律解释制度与现行《立法法》发生冲突时,应当以《立法法》为准。[31]

   其次,《决议》在制度安排上并未涉及法工委。王汉斌对《关于加强法律解释工作的决议(草案)》所作的说明中就指出:“除了重申1955年决议的规定外,并根据新的情况,做了一些补充。规定对法律、法规的解释,要根据不同情况,分别由全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院,以及主管部门,各省、自治区、直辖市人大常委会负责。”[32]在表述上,这里只提到“常委会”,而未提及“常委会工作机构”具有解释权。

   再次,《决议》中的“国务院及主管部门”不应包括法工委在内的全国人大常委会工作机构。法工委不属于全国人大立法工作的“主管部门”。“主管部门”一词,在我国的政治制度中专指党、政、军及所属序列内,对下级单位有主要管理权的机关。如前所述,法工委作为从事辅助性工作的人大工作机构或办事机构,并无权直接管理立法工作,原副委员长王汉斌称为“常委会领导的立法工作的综合部门”[33],不属于具有管理权的“主管部门”。

   (四)从“有分无名”到“无名无分”或“有名有分”

   为了使法律能及时调整和规范快速发展变化中的社会,特别使法律适用机关准确把握立法原意,妥善解决法律适用中遇到的难题,需要法律解释有效、快速和灵活。《立法法》五十五条赋予法工委答复法律询问的职权,就是考虑在此,应予以肯定。未来十年,随着我国改革进一步深化,各种社会矛盾随之而来,社会转型给法律体系带来挑战。虽然立法狂飙突进时期已过,但立法压力和需求仍在。下一步应当通过加强法律解释来解决法律的社会适应性问题。然而,因为人大及常委会的规模大、议事效率低、会期短、议题多、会议间隔长等问题,我国立法解释工作未充分发育起来,远远不能满足现实需要。而法律具体应用过程中的问题通常又具有紧迫性,因此,答复法律询问存在的必要性显而易见。

   从答复的实际功能来看,其的确是一种对法律进行解释的行为。实际上,部分答复经由询问机关的认可,也可以在某些行政、司法系统内部获得类似抽象行政行为的普遍约束力并得以执行。如1991年5月11日,地质矿产部《关于认真按照全国人大常委会法工委有关法律问答依法行政的通知》(地发109号文件)中就认为:全国人大常委会法工委及法工委办公室两次发文,具体对象虽然只是江西、河北两省,但其法律原则在全国都是适用的,各级人民政府及其地质矿产主管部门均应认真执行。《最高人民法院办公厅关于转发全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会“对海关法第三十条规定具体适用问题的答复意见”的通知》(法办[2003]236号)中规定:“辽宁、天津、山东、上海、浙江、湖北、福建、广东、海南、广西高级人民法院,各海事法院:现将全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会就海关总署请示的关于《海关法》第三十条规定具体适用问题的答复转发给你们,请在审判工作中执行。”

   但是,正如存在的并不一定就是合理的。这种实然状态并不能证明应然的合法与合理,而更多体现出法律应用部门的自觉与自愿。这也从另一个方面显示:答复法律询问是有一定现实需要的。综合考量法工委的机构属性,即使经由常委会备案,法律询问答复也并非有权的法律解释。如果象周伟所说:“一部分法律询问答复作为中国法律渊源——法律解释的一部分而发挥作用。”[34]那么,实际上就是在人大及其常委会之外又平添了一个新的立法机关,且这个立法机关的组成人员大多不具有民意代表身份,这不具有立法的民主正当性。

   因此,《立法法》只是对法工委此项职能予以认可,但并未将答复法律询问列入法律解释的渊源之中,这是正确的。《立法法》第五十五条,既是法工委的一种自我权力的扩张,也是对80年代以来法工委在国家立法工作中的权威地位的立法确认。法工委估计已经认识到自己如果越俎代庖,将会侵犯立法者本应却怠于行使的立法权。因此,2007年以后,答复法律询问不再对外公布,而完全成为一种内部的法律业务咨询行为。然而,这样的做法,则可能违反法治原则中的“公开性”要求,答复既然通过询问部门的“管道”对相对人实际产生了强制力,但民众却对此无从知晓,毋论对其行为后果产生应有的预期。如果法工委的答复询问向社会公开,则又有立法解释化,侵犯立法者的权力。由此看来,左右为难,进退失踞。既要发挥法工委的重要作用,又要使其工作成果具有合法性,无疑存在着巨大张力。

   综上所述,答复法律询问制度目前的状况是“有分无名”,即有立法解释的实际功能而无其名分(法律地位)。因此,从名实统一角度,未来改革的方案将会有两个路径:

   一方面是“无名无分”的方案,即取消其立法解释的实际功能,逐渐变成一种内部工作指导,答复不再对询问以外的第三者公开,只针对个案参考,不普遍化,特别不在司法裁判文书中予以援引,以免破坏法律体系的权威性和统一性。“无名无分”的方案也是目前官方的思路,认为“无名无分”维持现状更妥当。即让答复发挥指导作用。笔者咨询全国人大常委会法工委的工作人员,他也认为答复法律询问属于学理解释,不具有任何法律效力,只是对理解法律以及法律的执行有一定指导意义。目前需要改革的是重视和加强常委会(或法律委员会)在答复备案后的定期监督和整理。这种思路代表了其未来发展的一种可能路径:肯定法工委答复法律询问职权,但这并非是对法工委立法解释适格主体的肯定。

   另一方面是“有名有分”的方案,即充分发挥法工委答复法律询问的职权,并通过一定法律程序来弥补其合法性和主体资格的不足,承认其答复为一种立法解释,承认其特殊立法解释的作用,以填补我国法律解释中立法解释的空白。因为人大常委会立法解释的无能和不作为,只有当未来立法解释工作激活或活泼化之后,答复法律询问这一制度才可能走进历史。

    

   四、代结语:一种“有名有分”改革路径之可能

   有学者认为,因法律委员会目前尚无暇顾及到法律解释工作,应新设一个专司解释的机构。[35]该方案初衷仍是在法工委现有机构属性情况下,以增加新机构来解决答复合法性问题。但是,由法工委将答复报专司解释的机构批准并赋予其普遍约束力的做法,不但无法解决快速、灵活的要求,而且有叠床架屋的弊病。既然法律委员会尚无暇顾及到法律解释,那么新设立的机构就能够吗?另外,若由常委会批准颁布答复也不可行,该做法实际又回到了由常委会做立法解释的原点,与现有的立法解释并无区别。

   综合考虑,我提出另一种思路:将法工委的批准职能剥离出来,交给法律委员会,法工委专司辅助性工作,回归其自身机构定位。即在收到询问后,由法工委起草答复草案,报法律委员会批准。经批准后,答复即可被视为对个案具有约束力的、针对具体问题的、特殊的法律解释形式。从制度安排的角度来看,法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案,其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。法律委员会成员的代表身份加之统一审议法律草案的职能设定,使其所作答复具有个案的约束力。适当时候,法律委员会将所做答复再作为法律解释草案报请常委会批准(表决),通过后便形成正式的法律解释。换言之,法律委员会批准后答复便具有实践中的个案效力。只有当常委会审议批准后,答复才能上升为法律解释,具有普遍性。

   该方案旨在理顺常委会、法律委员会和法工委的工作机制特别是立法机制,防止产生制度漏洞与合法性危机。从立法体制角度看,立法机关自身需要一个辅助性机构,不论该机构叫法工委还是以往人大机构改革方案中曾屡次出现的“立法部”(将法工委涵括其中统筹负责所有立法起草工作)。现阶段看来,答复法律询问这一制度本身,的确是具有有益因素并应继续发挥积极作用的。答复的效力及体制建设实际是对常委会立法解释工作的滞后与备案监督机制未激活的一种体制内的回应。问题都集中在全国人大常委会是否有决心实际启动对规范性文件的备案监督工作,而这一工作交付给法工委,其组织制度和人员配备是否合理能否承担此重任。这当然涉及对法工委另一项职能合法性审查的专文研究,本文对此不再赘述。

党的十八大报告将健全国家权力机关组织制度作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的重要内容予以强调。人大和常委会的职权均要通过一定的组织体制来进行,组织制度是人大依法履职的关键。同时,其也是改革和完善人大制度的难点、重点,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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