返回上一页 文章阅读 登录

蔡立东 侯德斌:论农村集体土地所有权的缺省主体

更新时间:2013-12-01 19:45:05
作者: 蔡立东   侯德斌  
以及形成了被法律承认的表达其独立意志的权利执行机构。对于组织体来说,权利执行机构是组织体对外的代表,是民法判断组织体行为的标准,法律认可的权利执行机构的存在至为重要,《德国民法典》第26条即规定:“社团必须有董事会”,“换句话说,没有董事会社团就不存在了”。具体到农村集体土地所有权主体制度,尽管《物权法》将农村集体土地所有权权能硬性割裂,如果组织体只为某一项或某几项权能而存在,而其实际并无行使权利、履行义务与承担责任的能力,那么这一组织作为作为与自然人并列之民事主体的必要性就会大打折扣。

   (二)现有制度资源的利用

   如果需要在符合上述要求的主体之间作二次选择,能否获得现有制度资源支持则成为确定农村集体土地所有权的缺省主体的关键。作为农村集体土地所有权缺省主体的组织体顺利运行,满足法律对其的功能预期,需要相应的制度保障,对内来说这要求组织体首先制定一个章程(或者体现为村规民约形式)。组织体的章程是组织体的内部法律规范,指明了组织体的名称、目的、住所、代表人等必备要素,并约定组织体的具体运行规则。如果组织体的章程不完备,则需要依靠组织体的外部法律规范补充完整。规定组织体运行规则的法律文件可以是《公司法》这样的基本法,也可以是《村民委员会组织法》这样的专门组织法。

   综上所述,是否能现实的形成统一意志、是否具有明确的组织边界、是否符合为农民集体成员提供生活保障的国家公共选择、是否存在经选任的执行机构以及将集体利益化归为成员利益的制度保障应当是确定农村集体土地所有权缺省主体所要考量的因素。

   三、对农村集体土地所有权缺省主体的应然解读

   根据现行的法律规定,可供选择作为民事主体的实体包括:自然人、法人、乡镇农民集体、村农民集体和村内农民集体。根据上文论及的考量因素为判准,本文认为:

   (一)自然人和公司制组织无法成为农村集体土地所有权的缺省主体

   自然人与公司制组织最适合作为民事主体。但受制于国家的公共选择,不“可以享有”农村集体土地所有权,也就无法成为农村集体土地所有权的缺省主体。首先,《宪法》已经否定了自然人作为农村集体土地所有权主体的可能性,历史也已经证明土地私有无助于农村集体土地制度目标的实现。其次,公司制组织不“可以享有”农村集体土地所有权,这类组织虽能够有效运行,但将其设定为农村集体土地所有权主体同样与农村土地制度目标相左,与既存的法律制度体系矛盾。第一,《宪法》、《土地管理法》、《农村集体土地承包法》等共同表明了国家在集体土地问题上的公共选择:农村集体土地所有权与农民集体成员的成员资格密切相连,只有农民集体成员才能够享有土地承包请求权和宅基地申请权[9]。一旦将公司这一因契约形成的组织作为集体土地所有权主体,农民集体的新成员将无法当然取得股东资格,不能当然的成为农村集体土地所有权主体的成员,这偏离了我国土地制度的目标,而且《公司法》对股份的转让管制较少,任何人都可以通过受让股份成为农村集体土地所有权主体的成员,这也与通过将农村集体土地利益固定分配给个体农民以保障民生的立法意图南辕北辙。正是基于《宪法》、《土地管理法》设定的土地制度,《公司法》规定股东仅可以以土地使用权出资,实践中参与合作社的农民也都是以承包经营权出资。将公司制组织作为农村集体土地所有权的主体,立法就要作出进退维谷的抉择,要么放弃原有的立法意图,修改《宪法》和《土地管理法》,允许土地所有权自由流转,要么坚持原有的立法意图,修改《公司法》对拥有农村集体土地所有权的公司股份转让加以限制。如果允许土地所有权自由流转,集体所有权制度分崩离析只是时间问题,如果禁止农村集体土地所有权主体之公司股份的自由流转,则有违公司制度的核心规定性[10],此公司非彼公司,以公司作为农村集体土地所有权主体就无实际意义。此外,公司治理结构虽然完善,也难以解决以往存在的农村集体所有权运行中的弊端。法人化改造并不具有改变传统的乡村治理习惯的必然性,南海的村集体治理现状即是明证[11]。事实上,以股份有限公司作为农村集体土地所有权的主体,并未获得立法的肯定[13]。实践中,无论是上世纪90年代的南海土地改革,还是近期在河南、宁夏、浙江等地出现的土地银行、土地合作社,都是以承包经营权入股,借助现有的法人形态,实现所有权、承包权、经营权的三权分离,并非将土地所有权流转给合作社、法人。

   (二)乡(镇)农民集体、村内农民集体不宜作为农村集体土地所有权的缺省主体

   目前,绝大多数乡(镇)农民集体并不具有组织体的基本特征,没有决策机构,不能形成自身的独立意志,不具备成熟的能够凝聚成员意志、反映成员利益的制度与机制,也没有执行机构,缺乏现实地行使权利、履行义务和承担责任的实际能力,不能满足农村集体土地所有权主体制度的功能预期,更不应成为所有权的缺省主体。同时,乡(镇)农民集体与乡(镇)政府的关系剪不断理还乱,后者作为基层政府,在与作为集体成员之个体农民的关系中处于的行政主体地位,其行为目标是行政目标的实现,而不是作为集体成员的个体农民利益的满足和意愿的体现,其具有争夺农民土地的天然动机,如果不明确将乡(镇)农民集体排除在集体土地所有权缺省主体之外,很可能出现乡(镇)政府利用模糊的乡(镇)农民集体主体的认定,以乡(镇)农民集体的代表自居,实施损害集体成员利益的行为。{12}即使不存在由乡(镇)政府之目标引发的问题,由于缺乏完善的治理机制,成员不能有效地参与并监督该类集体的决策,乡(镇)农民集体的实际控制人则可能僭越农民利益,同样可能导致立法对农村集体土地所有制的功能预期落空。

   村内农民集体虽然符合民事主体范畴的要件,符合国家的公共选择,“可以享有”农村集体土地所有权,但其不宜被确认为土地所有权的缺省主体。首先,组织体必须依靠其执行机构对外代表它实施法律行为,而《物权法》没有设定有效的村内农民集体权利的行使主体,按照《村民委员会组织法》,村内农民集体(以村民小组为例)的代表机构是村民小组组长,而按照法律效力高于该法的《物权法》第60条,代表村内农民集体(村民小组)行使所有权的是村民小组,这一立法规定混淆了村内农民集体的决策机构和执行机构的区别,导致村内农民集体的执行机构无法代表村内农民集体参与市场交易,村内农民集体的利益也就无法得以保障;其次,现有的制度资源无法保障村内农民集体以体现农民利益的方式运行,《村民委员会组织法》只在第10条规定,村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。对于村民小组会议如何召开、应当对哪些事项作出决策、违反法律规定的小组会议效力如何等等问题一概没有规定,这构成了村内农民集体作为农村集体土地所有权缺省主体的不可逾越障碍。

   (三)村农民集体应当被确定为农村集体土地所有权的缺省主体

   相较于乡(镇)农民集体、村内农民集体,村农民集体(行政村)是最为成熟的组织,具有自己的名称以及决策机构和执行机构,《村民委员会组织法》不仅规范了村农民集体的组织机构,而且设定了集体权力的运行机制,使得村农民集体不仅“可以享有权利”,而且具备实际地行使权利、履行义务和承担责任的能力。同时,村农民集体作为村民自治权的主体,而非政权组织,能够有效地反映作为成员的农民个体的意志,维护农民个体的利益,农民亦可通过行使成员权充分参与并监督集体的决策,避免集体决策背离农民个体利益。

   现有的对将村农民集体规定为农村集体土地所有权缺省主体的担心主要是:在村民自治流于形式的条件下,村民委员会可能滥用代表权损害集体成员的土地权利。村民委员会滥用代表权既不是将农村集体土地所有权赋予村农民集体造成的,也不是不将土地所有权赋予村农民集体就能避免的。相反,村民自治的结构性缺陷在于公权力对村民自治的过度干预,其解决之道在于强化和规范村民自治,将村农民集体塑造成完整意义上的民法主体,以民法的机制重新厘定村民委员会及村农民集体成员之间的权利义务关系。

   四、结论

   从解释论的视角,《物权法》虽然没有明文规定农村集体土地所有权的缺省主体,但《物权法》第60条改变了《中华人民共和国民法(草案)》以“集体”规模大小依次规定村内农民集体、村农民集体、乡(镇)农民集体所有权的做法,而是先明确了村农民集体的所有权主体地位,立法上的这种安排并非无意,应当解读为在《物权法》的体系中,村农民集体才是集体土地所有权的缺省主体,村内农民集体和乡(镇)农民集体作为集体土地所有权的主体仅仅是个别和例外,当农村土地不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村内农民集体所有时,应依法推定为村农民集体所有。

   立基于立法论的视角,村农民集体既具有完备的组织,适合成为民事主体,其成为民事主体又符合国家在集体土地问题上的公共选择,同时其还能有效地行使权利、履行义务、承担责任,因此,《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中作出的“不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地,应依法确认给村农民集体所有”的决断是正确的。正在修订中的《土地管理法》应当借鉴该条款,确认村农民集体的农村集体土地所有权缺省主体地位。

   注释:

   [1]参见李国英、刘旺洪:《论转型社会中的中国农村集体土地权利制度变革—兼评<物权法>的相关规定》,载《法律科学(西北政法学院学报)》2007年第4期,第93-94页;马俊驹、杨春禧:《论集体土地所有权制度改革的目标》,载《吉林大学社会科学学报》2007年第3期,第133页。

   [2]本文所指的缺省主体是规范意义上,即应然状态下的缺省主体,而非事实意义上的缺省主体。也有学者以“常态主体”指称本文意义上的“缺省主体”。但本文认为“常态主体”更多地带有事实描述的意蕴,不如“缺省主体”能够传神地表达出法律确定农村集体土地所有权主体的推定机制。参见汪渊智、曹克奇:《物权法对农民土地权益之保护》,载《山西大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期,第101页;吴祖祥:《论集体土地所有权的主体—兼评<物权法>第60条的规定》,载《甘肃理论学刊》2008年第3期,第109-110页。

   [3]根据权威部门的数据,截至2008年10月,集体土地所有权登记发证率为51%,参见《集体土地使用权累计登记发证1.6亿本发证率达73%》,载于中华人民共和国中央人民政府网站,网址:http: //www. gov. cn/jrzg/2008-10/29/content_1134947.htm,2009-07-30。

   [4]土地登记簿推定规则,是指除有证据证明土地登记簿的记载确有错误以外,土地归属于登记簿上登记的权利人所有,《物权法》明确规定了土地登记簿推定规则。

   [5]曾有学者就此做过问卷调查,根据该调查报告显示,78%的被调查农民认为村民小组是农村集体土地所有权的主体。详细内容请参见韩松:《关于农民集体所有权问题的问卷调查报告》,载《宁夏社会科学》2005年第6期,第23页。

[6]参见齐恩平:《集体土地所有权的检讨及物权法上的制度重构—对<物权法(草案)》相关条款的评析》,载《法制与社会发展》2007年第i期,第98页。另外《土地登记规则》第9条规定,集体所有权登记应当由村民委员会或者集体经济组织及法定代表人申请。国家土地管理局政策法规司《关于对(土地管理法)有关问题请示的答复》第2条要求“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金,具有一定的民事权利能力和民事行为能力,能够以自己的名义独立承担民事责任。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/70031.html
收藏