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吴敬琏:中国的两种前途

更新时间:2013-09-07 07:00:09
作者: 吴敬琏 (进入专栏)  

  

  对此大家都很认同。后来,由于1988年经济波动和1989年的政治波动,对于中国应当建立什么样的经济体制,发生了分歧。1989年以后,坚持计划经济成为主流。

  1990年12月和1991年2月邓小平提出"社会主义也可以搞市场经济"以后,从1991年年中到1992年年中,中国的党政领导人到经济学家用了整整一年的时间进行了理论和实践结合的认真探索,最后在1992年10月的中共十四大上确立了中国改革的目标,这就是以市场在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。这可以说就是当时确定的中国经济改革的"顶层设计"。

  在这个"顶层设计"确定以后,就开始了经济改革的"总体规划",即各个领域改革方案和它们之间配合关系的研究。然后,1993年11月的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》("50条"),形成了市场经济的总体规划和各个方面的具体方案。这一决定非常具体,受到国内外的普遍好评。

  1994年开始就按照这个总体规划进行改革。此后,1997年中共十五大又提出"调整和完善所有制结构",对国有经济进行有进有退的"战略性布局调整",以便确立"公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度"。不断改善的改革顶层设计和总体规划有力地促进了中国的经济体制改革,为中国经济的崛起奠定了体制基础。

  不过我们必须认识到,中国在20世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷。这一方面表现为它还保留着原有计划经济体制的若干重要因素,其中集中表现为,政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制;另一方面则表现为现代市场经济所必须的法治没有建立起来。

  正是因为如此,2003年的中共十六届三中全会作出了《中共中央完善社会主义市场经济若干问题的决定》,要求在许多重要方面进一步推进改革。可是由于改革已经进入深水区,进一步推进改革会越来越多地触动政府和政府官员自身的权力和利益,改革的阻力非常大,也由于改革的进步,使中国经济开始崛起,各级政府官员普遍自我感觉良好,不觉得需要推进进一步的改革。

  在这种情况下,既无压力也无动力,于是改革步伐开始放缓。改革停顿不前,市场秩序混乱,权力干预加强使得寻租活动的制度基础得到扩大,于是腐败愈演愈烈,即便用严刑峻法也难以禁止,同时贫富差也愈拉愈大。现在回想起来,20世纪80年代末期民众群情激奋地批判的以"官倒"为代表的腐败,与21世纪出现的腐败是无法比拟的。

  腐败猖獗和贫富分化加剧,为一些支持旧体制和旧路线的人运用民粹主义和民族主义的言说误导大众提供了机会。本来改革开放以来市场化、法治化和民主化的改革就不断受到来自支持旧体制和旧路线人们的质疑和反对。21世纪以来这种质疑的声音越来越强,而且在错误的舆论导向下获得部分弱势群体的支持。

  这些支持旧路线和旧体制的人们提出的"药方"或者叫作另一种"顶层设计",就是动用国家机器来制止腐败和贫富分化;同时运用政府强大的资源动员能力,靠海量投资来营造眩人耳目的政绩。这样,就形成了一个恶性循环的怪圈--政府的控制越是加强,寻租的制度基础就越大,腐败也就更加严重;而腐败越是严重,在某种错误的舆论导向下,也越有理由要求加强政府和国有企业的控制力。

  

  五、政治体制改革是建设现代市场经济的基本条件

  

  现在有一种看法,认为中国的经济改革的任务已经基本实现了,甚至市场化有些"过头",只是政治改革还有待努力,有的人甚至认为,不进行政治改革,中国所有的改革都不可能再进行下去了。

  我觉得,认为中国的经济改革的任务已经基本实现,是高估了经济改革的成就。实际上,连已经写在文件上的经济改革要求,也有许多并没有实现。其中一个重要原因,是1992年以后重启的改革,存在的一个缺陷是,不再像20世纪80年代那样,把经济体制改革和政治体制改革并提。正如小平在1986年讲过多次的,"不改革政治体制,经济改革也搞不通"。

  目前经济改革的落后的方面,像国有经济的改革,政府经济管理职能的改革,都无不与政治改革、政府改革滞后有关。更不用说现代市场经济只有在法治环境中才能更有效运转。因此,进行政治改革乃是建设现代市场经济的基本要件。

  有些人认为,中国改革的特点和优点,就是先搞经济改革,后搞政治改革。这并不符合历史事实。实际上两者是同时发动的,只不过前者的推进相对比较容易,而后者却因涉及官员们自身的权力和利益,因而步履维艰罢了。

  经济改革是从1980年9月中共中央发出"中发(1980)75号"文件,允许农民搞土地承包制才真正启动的。而在这之前几天,即1980年的8月18日,邓小平在中共中央政治局关于党和国家领导制度改革的讲话中就明确提出:"政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合",并且提出了改革党和国家领导制度改革的基本要求。

  1986年,在准备进行经济体制的配套改革的同时,邓小平20多次提出要进行政治改革。他指出,不搞政治改革,经济改革也难于贯彻。1987年的中共十三大决定进行以党政分开为重点的政治体制改革。不过这两次改革都没有能够推行下去。邓小平逝世以后,新一代领导人在邓小平的追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了建设社会主义法治国家的口号,2002年中共十六大又重申了这样的主张,还提出建设民主政治和提升政治文明的问题。

  中国是一个有长期专制主义传统的国家,又经历过长期列宁-斯大林式政治经济制度的实践,实现这种转型的任务尤为繁重和艰巨。虽然中国经济体制的市场化已经取得了进展,然而市场经济作为一套配置稀缺经济资源的机制,需要其他方面制度的配合和支撑。否则,市场自由交换的竞争秩序就得不到保证。权力的介入还会造成"丛林法则"支配经济活动,使整个经济变成了一个寻租场。

  政治改革的任务,不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预,使市场机制在资源配置中有可能发挥基础性作用;更艰巨的任务,在于建设一个与自由市场制度相适应,能够为市场的有效运转提供支持的法治环境。没有这样的制度平台,就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、社会失范的状态,难以使经济和社会生活进入和谐稳定的正轨。

  

  六、政府自身的改革是推进政治改革的关键

  

  中国整体改革能否顺利推进,关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大,下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界。必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府,并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。

  既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用,无论是经济改革还是政治改革,核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益,它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样,改革要取得突破,就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧,还需要大众的积极参与和监督。只有这样,才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰,推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。

  政府改革的目标应该是建立"有限政府"和"有效政府"。所谓有限政府,是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看,市场经济条件下的政府职能范围是有限的,它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源,而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府,则是政府应当在纳税人的监督之下,改善政府的管理,杜绝贪污和浪费,做到低成本、高效率地为公众提供服务。

  一个好的政府,就是一个既能谨守自己的职责,又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标,显然需要经过艰苦的努力。从当前看,政府改革迫切需要解决的有以下几个问题:

  第一,确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确的规定。人民群众的这些基本权利,包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由,人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障,不受任何侵犯。

  公民对政府公务活动的知情权,也是一项基本的人权。因此,现代国家都有信息公开、"阳光政府"的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息,都要公之于众。只有建立起信息透明的制度,公民才能行使自己当家作主的权利,政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以,在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中,各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权,把它作为自己的一项基本职责。

  第二,政府要严格遵守宪法和法律,实现依法行政。在目前的中国,各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力,对政府活动边界又往往不够明确,这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况,必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时,切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法,防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。近年来,全国人民代表大会和国务院制定了一系列限制政府行政权力的法律法规,现在的问题是如何保证这些法律法规得到切实的执行。

  在依法行政问题上,作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的:"党必须在宪法和法律的范围内活动",党员必须"模范遵守国家的法律和法规"。

  第三,培育公民社会,提升社会的自组织能力。现代社会利益多元,社会活动五彩缤纷,公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理,还要发展民间社会,广泛实行各种社群的自治。然而,传统的"大政府、小社会"体制的一个重要特点,就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩,因此在1956年实现社会主义改造,特别是1958年实现"政社合一"的人民公社化以后,除了独立性岌岌可危的家庭,其他的社群组织都已不复存在。整个社会的三百六十行,不论属于什么行业或领域,都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。

  这是一种缺乏生机与活力的"纤维化的硬结",或者叫作"没有社会的国家"。如果政府领导作出决策和下达命令,这种组织体系可以运用国家的权威动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是,这样的体系有一个致命的弱点,就是社群缺乏自组织能力,遇事只能依赖于政府官员的命令,任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来,或者举步维艰。在一个人民当家做主的国家中,必须提高民间社会的自组织能力,放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样,才有可能真正出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面,实现经济、政治、文化的全面繁荣。

  

  七、法治是政治体制改革的突破口

  

  在我看来,政治体制改革包含三方面的内容,这就是:建立法治,推进民主和实施宪政。它们三者是紧密联系,甚至是相互界定的。但在推进方式上,又可以是循序渐进、不同时期有所侧重的。从世界各国实施宪政民主的经验看,从法治入手是最容易取得成效的。与此同时,实行法治是现代市场制度有效运转的基本前提,市场化改革对建立法治的要求十分迫切。

  中国市场已经从以人格化交换为主的"熟人市场"发展为以非人格化交换为主的"生人市场",双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用,需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

  可是,由于这一体系极不完善,"司法地方化"成为合同执行的一个严重问题。在世界银行(行情专区)编制的各国法治指数排名中,中国的得分一直偏低,况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下,企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结,以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。

  为了建立法治,需要在以下三方面加强工作。

  第一,要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念。法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分,是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国"君权高于一切"、"普天之下,莫非王土"一类传统的专制皇权思想相对立,也与"专政是不受任何法律约束的政权"一类自称的"革命意识形态"有根本原则的区别。

  它要求树立法律至高无上的地位,而一切组织和个人,包括执政党和执政党的领导成员,都必须和只能在法律规定的范围内活动,而不能凌驾于法律之上。在这方面,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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