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李昌庚:社会监管:国际经验与中国选择

更新时间:2013-08-19 19:14:51
作者: 李昌庚 (进入专栏)  
[27]1973年,美国成立了职业安全与卫生管理署(OSHA)。后来美国也成立了原子能监管委员会、消费者安全委员会等。自从20世纪以来,这场政府监管改革(或称为“规制改革”)运动在世界各国基于市场经济发展水平渐进式地且程度不等地一直延续至今。

   从世界各国尤其西方发达国家来看,社会监管制度基本体现了源于市场经济的社会监管内涵的应有要求,也是西方国家社会监管制度的历史经验总结与启发。具体包括如下几个方面:

   1、政府职能定位于提供公共产品(public goods)和公共服务。政府职能必须适应市场经济的要求,构建以市场机制为基础的有限政府、责任政府。这是社会监管的前提和基础。在一个有限政府的市场经济社会,面对市场失灵和政府失灵,政府通过设立相对独立的监管机构不断修正干预市场行为,才有社会监管存在的正当性。但在一个全能政府的社会,谈不上所谓的社会监管问题。

   2、政府的决策、执行和监督职能分离。政府的决策、执行和监督职能要有不同的机构或部门行使,这是产生社会监管的直接动因之一,也是绩效政府的必然要求。如果政府的决策、执行和监督职能集于一身,不仅容易形成政府部门利益化,更容易滋生权力寻租,而且也容易降低决策执行和监督的效率,导致监管失灵。

   3、社会监管机构的相对独立性。社会监管机构既有设置在原有行政部门内的,也有独立于原有行政部门之外设置的。前者如美国卫生与公众服务部下属的联邦食品药品监督管理局和疾病控制和预防中心(CDC)、农业部下属的食品安全和检验局(FSIS)和动植物卫生检验局等。后者如英国的食品标准局(Food Standards Agency)等。但不管如何,均要求其保持相对独立性。社会监管机构不仅有相对独立的人事编制、财政预算,而且有相对独立的责任负责制。目前国外许多国家和地区的社会监管机构的行政长官往往直接由国家元首任命,议会审批。比如英国的食品标准局就是一个相对独立机构,只对议会负责。这是避免监管“俘获”和监管权力寻租的重要基础。

   4、社会监管机构有别于传统的政府机构,往往属于政府直属特设机构或政府直接授权的事业组织,不仅具有行政权,还具有准立法权和准司法权。因而,社会监管机构在西方国家往往又被称为除立法机关、行政机关和司法机关之外的“第四部门”;社会监管机构所享有的权力往往被称为除立法权、行政权和司法权之外的“第四种权力”。[28]之所以如此,这是监管制度的特点决定了,其目的是为了提高监管的效率。

   5、社会监管模式既有采取多部门分工监管模式,也有采取单一部门监管模式。前者以美国、日本等国为代表。比如美国的食品安全监管由卫生与公众服务部下属的联邦食品药品监督管理局和疾病控制和预防中心、农业部下属的食品安全和检验局和动植物卫生检验局、环境保护署、美国国家海洋和大气管理局等机构依照食物种类进行分工监管,并成立了食品传染疾病发生反应协调组(FORC-G)和总统食品安全委员会作为综合协调机构。[29]后者以加拿大和英国等国为代表。比如英国的食品安全监管主要由英国食品标准局负责。

   6、社会监管的专业化。在一个以市场机制为主导的有限政府社会,“分散化公共治理模式”成为必然要求。“分散化公共治理模式”是政府职能社会化、政府职能有限化的必然结果。它要求公共治理愈来愈细化、愈专业化。比如食品、药品等,甚至食品、药品还再分类细化加以区别监管。这种社会监管的发展趋势要求监管愈来愈专业化,监管机构的职员愈来愈专业化。比如欧洲药品管理局(EMEA)半数以上的职员是医药等相关专业的博士。又如美国联邦食品药品监督管理局有着数千名医学、营养工程学和化学等专业的博士技术人员。其结果必然是监管更富有成效。

   7、社会监管的透明度原则。这一原则要求社会监管机构应当做到如下几点:一是监管机构在行使准立法权时所制定的行政规章或规范性文件应当公开透明;二是监管机构的规章制度及办事规程应当公开透明;三是监管机构的重大决定事项应当举行听证会等。这也是避免监管“俘获”和监管权力寻租的重要原则。

   8、社会监管的民主宪政基础。社会监管源于市场失灵和政府失灵,其监管成效依赖于市场经济基础上的民主宪政体制。无论政府职能的市场转型、政府的决策、执行与监督分离原则、社会监管机构的相对独立性、社会监管的透明度,还是社会监管机构所谓的“第四种权力”等,均依赖于相应的民主宪政基础。

  

   四、我国社会监管制度的困境

  

   相比较国外许多国家尤其西方发达国家,如同许多制度一样,我国社会监管制度是一种“反向制度变迁”,即中国与西方的监管政策沿着制度可能性曲线的相反方向演变。[30]西方国家经历了长期的自由市场经济,逐渐加强政府干预经济行为,并在市场失灵和政府失灵双重夹击下,不断修正政府干预经济行为,进而逐渐形成了较为成熟的监管制度。这种监管制度伴随着建立在市场经济基础上的逐渐成熟的民主宪政体制。而我国却在经历了长期高度集权的计划经济体制后,正逐渐走向社会主义市场经济体制,一方面面临着放松政府管制、实现政府职能转型的重任,另一方面面临着市场失灵迄需政府监管的要求,而政府干预所可能存在的政府失灵又面临着民主迷思与法治低下的困扰。虽然这种“反向制度变迁”最终殊途同归,但毕竟导致我国现有的社会监管制度面临着诸多困境。具体来说,包括如下几个方面:

   1、放松管制与加强监管的冲突

   一方面,由于我国从高度集权的计划经济向市场经济转型,政府职能的市场转型尚未完成,放松管制,构建“小政府、大社会”的目标依然是我国政府的当务之急。另一方面,我国在向市场经济转型的过程中,市场失灵已经显现,诸多食品安全、药品安全事件皆是典型例证。而历史告诉我们,不能重走西方国家的历史老路!市场失灵决定了政府监管的必要性。而政府监管不仅面临着政府放松管制、政府职能市场转型的纠结,还将面临着民主宪政基础不足所带来的政府失灵的困扰。

   2、社会监管机构的相对独立性与民主宪政基础的冲突

   如前所述,社会监管机构必须保持相对独立性,否则监管必将失灵。但由于我国经历了几千年的封建帝制,加以从高度集权的计划经济向市场经济转型的“反向制度变迁”,决定了我国民主宪政基础一直较为薄弱,缺乏社会监管机构相对独立性的土壤,比如议会功能的发挥、政府职能的市场转型、行政权力的制约和新闻舆论的监督等。在缺乏制度构建的生成土壤的环境下,如果人为强制赋予社会监管机构所谓的独立性,将因此可能异化社会监管机构所谓的“第四种权力”,在缺乏民主宪政基础的环境下,将助长社会监管机构“第四种权力”的滥用与腐败。[31]

   3、社会监管机构职能与政府职能转型的冲突

   社会监管机构的职能关键在于监管职能,即社会监管机构应当成为政府决策部门的执行和监督机构。但在我国社会转型时期,由于市场经济不成熟,计划经济所残留的政府职能依然存在,一方面导致我国有些政府部门决策、执行和监督职能应当分离的而未分离;另一方面导致我国已经设立的有些社会监管机构不仅具有监管职能,还具有传统意义上的其他行政职能。比如我国有些食品安全监管机构往往“重审批、轻监管”。这势必导致如下三种可能性:一是社会监管机构与政府其他行政部门的职能交叉与错位;二是社会监管机构自身职能的缺位与越位并存的现象;三是有关政府部门职能的越位与错位的现象。

   4、“大部制”改革与社会监管机构相对独立性的冲突

   我国目前所推行的“大部制”改革,其实西方国家很早以前就实施了。其目的就是实现政府职能市场转型为宏观调控、市场监管和社会公共服务,进而达至专业化的“分散化公共治理模式”,实现“小政府、大社会”的目标。就此而言,“大部制”改革并不否定社会监管机构的相对独立性,反而有利于构建相对独立的社会监管机构,实现社会监管。但在“大部制”改革过程中,如若政治体制改革及行政机构改革不到位,难以彻底实现政府职能转型,将可能因此沿袭过去出现的“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的恶性循环,不仅容易导致行政权力膨胀与腐败,而且还容易冲击社会监管机构的相对独立性。

   5、多部门分工监管的冲突

   如前所述,国外尤其西方发达国家也存在多部门分工监管模式。比如美国的食品安全监管等。但美国采取的按照食品类别进行多部门分工监管,从而有利于实现专业化监管。而且,美国的各个监管机构监管职能明确和到位,有着相应法律保障。作为综合协调机构的食品传染疾病发生反应协调组(FORC-G)和总统食品安全委员会自然发挥作用,而且更多地起到监管信息资源的共享作用。

   但在我国,许多领域也实行多部门分工监管模式。比如我国食品安全监管,根据我国《食品安全法》的规定,国务院农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局和国家食品药品监督管理局分别对农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务活动等实施分阶段监管。同时还借鉴美国模式,设立了国务院食品安全委员会,但未赋予具体的监管职能,主要是议事协调机构,协调多部门监管之间的关系。但结果是,国务院食品安全委员会并没有充分履行好协调功能,还容易造成该机构与同样承担食品安全综合协调职责的国务院卫生行政部门之间的冲突,进而容易导致各监管部门执法缺位、错位、越位和相互扯皮等问题。其原因主要在于如下几点:一是我国食品安全监管并非采取按照食品类别监管,而是采取分阶段监管,不仅不利于专业化监管,而且还埋下了监管扯皮的伏笔;二是如前所述,我国社会监管机构缺乏独立性,各监管部门自身职能不到位,监管职能与其他行政职能交叉、错位与越位,也缺乏相应的法律保障。在此背景下,作为综合协调机构的国务院食品安全委员会和卫生行政部门自然难以发挥作用,甚至适得其反。

   6、监管者与被监管者的身份冲突

   在我国,由于市场经济体制尚未完善,国企改革尚未完全到位,在市场竞争领域依然存在着“政资不分”、“政企不分”的现象,国有产权管理体制设计缺陷,从而导致有些监管者与被监管者之间还存在着产权隶属关系。国资委便是典型例证。这势必导致监管者面临着监管中立的身份质疑,从而有违监管宗旨。

  

   五、我国社会监管制度的路径选择

  

   “反向制度变迁”决定了我国社会监管制度的困境主要源于制度性瓶颈。因此,寻求我国社会监管制度困境突破的路径选择关键在于体制改革。具体来说,主要包括如下两个方面:

   一是建立健全市场经济体制。通过市场经济体制的完善,深化国企产权改革,在市场竞争领域尽可能实现“政资分离”,实现所有权与监管权的分离,避免监管者与被监管者的产权隶属关系,完善市场主体地位;逐步放松政府管制,实现政府职能的市场转型,进而构建市民社会基础。这是政府监管的前提和基础。政府的社会监管并不能取代市场配置资源的基础性作用。

   二是民主宪政体制的发展与完善。民主宪政体制的要义在于:理顺党政关系;立法机关、行政机关和司法机关的权力得到合理配置与相互制衡;继续深化以转变政府职能为目的的“大部制”改革,实现政府的宏观调控、市场监管与提供公共服务的职能;公民权利得到应有法律保障,进而构建公民社会基础。这是政府监管的又一前提和基础。

但众所周知,无论市场经济体制还是民主宪政体制的健全与完善都需要一个基于国情考量的制度变迁过程,尤其基于原苏联东欧等转型国家的经验教训以及民族问题、台湾问题、东中西部差距和城乡差距等现实国情的中国而言更是如此。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《南京社会科学》2013年第4期
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