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马凯 曹海晶:国外行政立法控制理论及其对我国的启示

更新时间:2013-07-22 23:27:17
作者: 马凯   曹海晶  

  这一规定将行政立法排除在法院审查权限之外。这一冲突性规定表明我国对行政立法的司法审查存在一定的诉求,虽然我国现阶段尚未建立起真正意义上的司法审查制度,但是“不断加强司法对行政立法的审查”正在成为一种立法的趋势。

  

  三、我国行政立法控制之法律建构

  

  第一,加强权力机关对行政立法授权的控制。从本质上看,行政机关的立法权来源于权力机关的授予,因此要想从根本上控制行政立法,必须从授权上做起。但是在我国,由于公法理论的不完善,我国宪法和立法法的消极规定,使得行政机关获得了较大的自由裁量权,从而导致我国的权力机关对行政立法的监督还存在诸多的障碍。

  面对这种困境,笔者认为可以从以下几个方面加以改进。首先是要求我国的权力机关人大在进行立法授权时,尽量避免抽象性授权和空白授权,最大限度的抑制行政机关在制定立法时滥用自由裁量权;其次是明确授权立法的时间限制,在行政机关获得立法授权时需加以时间的限制,避免行政机关无限期的享有被授予的立法权,从而才能促成授权立法的及时出台,保障行政立法的时效性。再次是建立专门的监督机构,使机构成员专业化,克服现有监督机构人员资源匮乏的不足;最后是完善备案制度,改变以往“只备不查”的形式主义,将主动审查纳入到备案机构应尽的义务范围。

  第二,完善行政机关的自我监督体制。我国是典型的单一制国家,行政机关实行的是层级管理制度。这就意味着我国现行的行政立法的自我监督,是一种系统内部的层级审查监督,即上级行政机关对下级行政机关的立法活动进行的监督与审查。客观上讲,行政机关的自我监控存在较大的局限性,我国的《宪法》、《立法法》、《规章程序制定条例》规定国务院做为最高的行政机关,对不适当的行政法规、规章享有改变和撤销的权力,省、自治区政府对下级政府制定的规章享有改变和撤销的权力。但是在实际操作的过程中,由于法律规定不完备,多头监督主体,同时缺乏相应的制约机制和衔接机制,可操作性差,使得行政机关的自我监督大多流于形式。

  针对我国行政机关的特点,笔者认为可以从以下几个方面寻找突破口:第一是明确行政机关对立法的监督职责,参考司法活动中的错案责任追究制,建立行政立法的问责制度;第二是行政机关做好行政立法的定期清理工作,及时废止不适当的行政立法;第三是借鉴台湾地区的有关做法,在行政立法启动之时,上级行政机关就应当介入,及时审查该立法。这样既可以避免行政机关自我监督流于形式,也可以在一定程度上保证行政立法的同一性,避免立法冲突和寻租现象的发生。

  第三,确立司法机关对行政立法的审查制度。在西方发达国家,司法审查一直是控制行政立法的重要手段之一。我国目前由行政立法引起的问题无法通过现有的控制模式得以解决,国家和公众亟需寻找一条有效的途径——司法审查,解决这些问题。结合各国的经验,我国可以考虑引入司法审查制度,确立司法机关对行政立法的审查权。事实上我国的《行政诉讼法》、《立法法》都为司法审查机制提供了一定的空间,国家和公众的需求也为司法审查奠定了现实基础,因此在适当的时机启动我国的司法审查机制是完全可行的。

  笔者认为建立我国的行政立法的司法审查制度则需要解决两个命题:司法独立和审查方式选择。司法独立是前提,我国《宪法》规定,人民法院享有独立的审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是在实践过程中,司法权却受制于行政权,不能实现真正的独立,特别是行政诉讼中,司法审判的独立性更差。虽然近年来,我国对司法系统进行了多方面的改革,但效果尚不明显,这也在客观上增加了对行政立法进行司法审查的难度。因此加强司法机关的独立地位,减少司法机关对于行政机关的依附性,是建立真正意义上的行政立法的司法审查制度的关键。在审查的方式选择上,很多学者主张适用西方惯用的违宪审查和违法审查,而这两方面在我国的司法实践中几乎是空白。笔者主张采用渐进式的方法以违法审查为突破口,实施对行政立法的司法审查。如此以来,既可以避免激进式的改革带来的负面效应,同时也可以通过违法审查实践中所积累的经验,弥补司法审查制度理性建构的不足。

  

  马凯,单位为华中科技大学法学院。曹海晶,单位为华中科技大学法学院。

  

  【注释】

  [1]吴万得:《论行政立法概念及其意义》,《行政法学研究》2000年第2期。

  [2][英]威廉·韦德著,徐炳、楚建译:《行政法》,中国大百科全书出版社,1997年版。

  [3]王名扬:《美国行政法》,中国政法大学出版社1988年版。

  [4][德]哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版。

  [5]汪应明、李清伟:《论行政事实行为的法律规制》,《求索》2011年第9期。

  [6][日]和田英夫著,倪健民译:《现代行政法》,中国广播电视出版社1993年版。

  [7]罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版。

  [8]杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版。

  [9]应松年:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版。

  [10]王学辉、邓华平:《行政立法成本分析与实证研究》,法律出版社2008年版。

  [11]李庆:《行政指导法律属性之学术论争》,《求索》2012年第10期。


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文章来源:《求索》2013年第3期
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