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迟福林:从人口发展的角度来讲城镇化

更新时间:2013-04-10 09:58:17
作者: 迟福林 (进入专栏)  

  与国际上的智库交流时,他们要我们介绍一个问题,中国是怎么解决进城农民的住房问题的。现在农民工租得起房,但买得起房的人比例实在太低。我们要采取多种办法,解决农民工住房问题。比如,将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围;对招用农民工比较多的企业,在符合规划的前提下,企业可以在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼;为农民工缴纳住房公积金。

  除此以外,我们还有多种解决办法。比如农民工有一部分是长期固定在一个城市生活、工作的,另一部分是流动的,他今年在北京明年就到上海去了,也可能今年在城市,明年就回农村去了。所以可以把农民工市民化分为城镇市民和流动人口两部分办法来解决。流动人口是世界普遍现象,为什么非要叫他“农民工”,流动人口就流动人口,他选择在哪里工作,选择在哪里居住,他就是哪里的流动人口。

  (3)3年左右,使有条件的农民工市民化。把解决有相对稳定的工作、有相对固定的居所、有留在城市意愿的农民工市民化作为“十二五”约束性指标。当然,北京等大城市的条件可以比中小城市更严格一点,根据各种不同层次定不同的条件。

  (4)5年左右初步解决农民工市民化。消灭“农民工”三个字;采取“流动人口”的管理办法,居民的流动不再是警察管的事,而是民政服务的对象。

  (5)农民工市民化牵动影响全局。推进农民工市民化,让农民工在城市安家,享受与城镇居民同等的权利和义务,从根本上改变农民工的社会环境,避免数量众多的农民工特别是新生代农民工在城市和农村之间游离和漂泊,不仅有利于社会稳定,而且其中一部分农民工群体有可能成长为中等收入群体,对未来10年中国走向公平可持续发展的意义重大。

  3.以人口城镇化促进中等收入群体的持续扩大

  (1)中等收入群体倍增是一个大目标。人口城镇化的主要标志是中产阶层或者说中等收入群体的扩大。中共十八大正式提出2020年城乡居民收入倍增。只要城乡居民收入年实际增长能达到7%~7.3%,这个倍增就没有问题。问题在于,现在人口中只有23%左右是中等收入群体,大部分是低收入群体,如果到2020年还是收入差距扩大基础上的倍增,那么这个“倍增”也没有多大实际意义。第一,不会形成中产阶层为主的消费群体。第二,不会形成一个橄榄形社会结构。只有中产阶层或者叫中等收入群体占较大的比重,消费群体才稳定,因为中等收入群体是消费主力军,是消费结构升级的推动者。同时,橄榄形社会结构的形成,也是社会稳定的基础;第三,中产阶层需要更多的公共信息和公共参与。

  过去由投资拉动型增长方式带来的城镇化,使得低收入群体占大头,贫富差距比较突出。我的理解是,实现这个目标,不是贫富差距继续扩大基础上的倍增,而是中等收入群体的倍增:即在目前大约23%的基础上,每年提高2个百分点,到2020年努力达到40%以上,由此使中等收入群体规模扩大到6亿人左右。中等收入群体从3亿增长到6亿,对于中国消费市场的扩大和稳定、对中国社会结构、对中国走向共同富裕都有决定性的影响。当然,这么庞大的一个群体也是拉动世界经济增长的主体。所以城镇化能不能够促进中等收入群体的持续扩大是一个重要目标。

  (2)人口城镇化是重要载体。由于工业收益与服务业收益远高于农业收益,发达国家历史上中产阶层的形成,主要缘于人口城镇化及其经济结构的转型升级。从中国的现实看,未来10年实现中等收入群体倍增,重要的基础和支撑在于人口城镇化的发展转型。

  第一,人口城镇化的快速发展阶段是中等收入群体快速形成的过程。未来5年左右,只要以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破,新增城镇人口将达4亿左右,成为新增中等收入群体的“后备军”。

  第二,人口城镇化必然拉动服务业的快速发展,带来中等收入群体的快速增长,尤其是白领阶层的快速增加。以美国为例,随着由工业主导向服务业主导的经济转型,白领阶层的规模从20世纪40年代的1000万左右上升到20世纪70年代的5000万,30年间扩大了5倍,1980年白领阶层已占全部劳动力的50%以上。如果中国消费主导的经济转型明显加快,未来10年,服务业比重有望达到60%左右,服务业就业占比有望达到50%以上。按照这个预测,到2020年全国劳动就业人口大约为9.3亿,其中在服务业就业的人口将不少于4.5亿。服务业、尤其是现代服务业就业人口规模的扩大,将明显拉动中等收入者比重的提高。

  第三,加快城乡一体化进程,将使一定比例的农民工和农民成为中等收入群体的新生力量。未来几年,如果城乡一体化的相关政策与体制安排到位,保守地估计,到2020年,新增中等收入群体大概在3.1亿以上,中等收入群体的总规模有望达到6亿人左右。

  4.人口城镇化过程取决于三大突破

  (1)收入分配的突破。我几年前提出从国富优先走向民富优先,过去中国很穷,需要通过政府动员,迅速把国家经济总量做大,这个目标我们做到了。那么,现在要实现投资驱动向消费驱动转型,建立一个稳定的利益结构和社会结构,靠什么?靠藏富于民,多数人或者相当一部分人成为中产阶层才能够保持稳定消费主体以及形成社会稳定的基础,也才能支撑消费驱动型增长、公平发展以及社会进步。民富优先是经济社会转型的需求,如果还是本着过去集中力量把国家总量做大的思路,并不适合下一步发展大趋势。

  (2)社会保障体系建设的突破。比如养老问题,20年以后中国的老年人口比例大概接近欧洲的主要国家。一个稳定的社会保障体系,对消费有明显拉动作用,养老有保障当然就敢去消费,如果不知道20年后会是什么状况,就不敢消费。消费驱动取决于社会保障体系的建设。

  (3)重点领域改革的突破。上面谈的所有这些事情都取决于改革的突破,也就是说人口城镇化问题更多涉及到中国的体制和技术创新。

  

  人口城镇化的制度创新

  

  当前,城镇化进程中的许多矛盾、问题,都与人口城镇化的体制机制改革滞后直接相关。推进人口城镇化的转型发展,关键是加快体制机制变革与创新。为此需要尽快在八个方面取得重大突破:一是让农民工成为历史;二是尽快打破二元户籍结构,改革户籍制度;三是推进土地制度改革,尤其是农村土地制度改革;四是调整人口政策;五是推进与人口城镇化相适应的财税体制改革;六是推进农村社区管理体制改革;七是以打破行政主导城镇化为目标,调整行政区域体制;八是推进行政体制改革。这里重点列出四条。

  1.尽快破题户籍制度改革。可以分三步放开户籍限制:1-2年内实现中小城镇户籍制度全面放开,同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度,公共资源配置要更多地向小城镇倾斜,为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件;3-5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开,东部沿海城市可以率先推进;8年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”,实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。

  2.实现基本公共服务均等化的制度对接。彻底打破城乡二元结构,建议尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策,不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围,把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标。

  3.统筹推进城乡土地制度一体化。1996年我们曾给中央提出建议,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。这个权是物权,不是债权。1998年中共十五届三中全会把这句话写进报告的标题中。但由于在法律层面上没有解决使用权的属性,就产生了现在农村土地征用的时候,农民不能作为主体参与谈判。土地是农民最基本的生产资料,维持生计的最基本保障,也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点,以保护农民的土地财产权利为核心,深化农村土地管理制度改革,让农民“带资进城”、“带财产进城”。这首先要明确土地的物权化属性,切实保障农民土地财产权益。我们为此,建议在不改变农村耕地用途的前提下,明确土地的物权化属性,修改《物权法》,加快完善对农民土地使用权的法律保障体系。同时,要坚持严格的用途管制,耕地用途不能改变,这是一个大前提。

  4.着力改革行政体制。过去十几年中国城镇化制度安排的突出特点是“行政化”、“行政主导”,按行政级别确定城镇规格,城市被分为市一级、县一级,由此形成某些城镇化发展的行政体制掣肘。例如,10年前的义乌就可以算得上是一个中等城市,但因为它是金华地区的一个县级市,发展受到行政区划体制的很大制约。城市的发展有自己的规律,不能完全套用行政级别或采用行政强迫的办法发展城镇化。按照经济社会发展需求推进城镇化进程,需要突破“行政化”的束缚,形成经济主导的城镇化的基本格局。并且,适当调整行政区划体制,尤其在经济社会发展较快的区域,需要加快调整行政区划,以适应经济社会发展的大趋势。

  城镇化是一个大战略,是最大的发展潜力。未来5-10年,新型城镇化重在推进规模城镇化向人口城镇化的转型。在这个前提下,要解决农民工市民化的问题,要解决中产阶层扩大的问题,要解决城里产业结构调整问题,要解决城里基本公共服务的问题。为此,把城镇化作为主要抓手和重要载体,加快相关的体制制度创新,是中国未来转型改革的重大任务。

  来源:东方早报

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