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蔡定剑:新加坡威权民本主义制度观察

更新时间:2012-04-14 18:43:07
作者: 蔡定剑 (进入专栏)  

  这才是新加坡人民行动党在民主体制下一党长期执政的根本所在。

  

  新加坡是个民主制政体,但缺乏充分的政治自由(社会自由还是有的);有严格的法治,但并不充分保障现代人权;有成熟的市场经济,而政府控制无所不在。

  

  中国向新加坡学什么?是只学上述的后者,不学它如何在民主制度基础上,通过政权途径打造民心基础,那就是对新加坡经验的极大误读,会把人引向歧途。要知道是人民行动党建立在民主制度和民心基础上的执政,才使它有权威的统治和立于不败之地。而五年一次的大选是一把悬在人民行动党头上的达摩克利斯之剑,有失去政权的危险,使它一直充满着危机感,督促它时刻不忘记人民。这才是它认真为民服务的内在的、永久动力。

  

  “廉政”并非高薪养

  

  根据透明国际全球腐败指数显示,2005年全球最清廉的国家和地区排名中,新加坡名列第五,它也是亚洲最清廉的国家。新加坡的政府廉洁为世界所公认。新加坡所处的周围国家和地区腐败丛生,为什么新加坡一枝独秀保持清廉?

  

  很多去新加坡考察回来的人们告诉我们,新加坡的经验是“高薪养廉”。很多学者和官员对新加坡的“高薪养廉”赞赏不已,跃跃欲试。如果不是中国政府官员太多和经济能力不及,恐怕高薪养廉早已实施。

  

  新加坡是怎么保持政府的廉洁,是高薪养起来的吗?这是我到新加坡后特别想搞清楚的问题。

  

  为弄清这个问题,我先后走访了新加坡国立大学教授、人民行动党总部、国会议员和有关政府官员。我从他们那里得到一个重要的、颠覆我们观念的理论是,新加坡政府实行官员高薪制的主要目的不是用来养廉的,而是为了吸引人才。国大政治学系反腐研究专家JonS.T.Quah教授告诉我,新加坡政府官员高薪制是20世纪80年代中后期真正开始实行的。在这以前,新加坡政府就解决了廉政问题。

  

  在殖民地政府时代,新加坡也是很腐败的。当时公务员工资不算低。1965年新加坡被马来西亚踢出来独立建国时,给这个没有任何资源的新生小国留下的是大量的财政赤字。人民行动党当时就发誓要建立一个廉洁的政府。但为了减少开支,不得不大量削减公务员的工资。所以到70年代初,新加坡公务员的工资是很低的,1973年开始给公务员每年多发一个月的薪水,但水平还是很低的。

  

  1985年,李光耀提出要减少政治领导人和高级公务员与私营企业界高级人员之间的收入差距,以降低腐败的刺激。1989年较大幅度提高工资。1994年实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策,部长和高级官员拿他们三分之二的薪水,并根据经济状况上下浮动。以2000年为例,总理年薪为194万新元,部长为142万新元,政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右。常任秘书约60万~70万新元,中级官员约10多万新元。

  

  从上述情况看,新加坡高级领导人的收入差不多是世界上最高的。但是,有两点必须注意:一是这些拿100万以上高薪的人很少,政府部门估计也就只有30人左右。二是这个薪金是政府给他们的全部收入,部长包括总理都没有专职司机和汽车,上班开自己的车,有大型公务活动才会政府派车。他们没有政府的退休金和医疗保险,都要自己上商业养老和医疗保险。一位高级官员告诉我,如果一位部长在大选中落选,不能当部长,那他什么也没有了,政府与他就没有关系了。部长薪金看起来很多,但这是全部收入,再不能有其他收入,也没有其他任何的特殊待遇。

  

  提高领导人薪金的出发点,是为了吸引最优秀的人才到政府任职

  

  我在新加坡国立大学东亚研究所时,单位组织去越南旅游(费用自己掏,单位补助一点),可带家属,费用自理。所长家属与我们一起旅游。同事告诉我所长夫人是政府的一位副部长。根据我们的经验,部长应该是带着她的家属“公游”就可以了,根本不会与我们跟团队旅游。另一件事是一位新加坡部长应邀来北京公务,有点业余时间想看看北京有特点的地方,我介绍了一个地方。部长一行四人要打车过来,我说还是我开车去接吧。我与部长开玩笑说,我能给部长开车这是我不可想像的事。根据我们了解,我国部长出国,肯定有使馆的全程安排和陪同。

  

  由此看来,与其他国家比,新加坡官员是不是“高薪”制还不敢肯定,需要对隐性收入作复杂的计算。即使是高薪制,这种高薪也充满着责任和风险,离任职务后政府没有给他任何的保障。

  

  当年李光耀提出提高领导人薪金的出发点是为了吸引最优秀的人才到政府任职,也防止人才流失。虽然有防腐的目的,但不是主要的。

  

  我们知道,李光耀在新加坡推行精英政治。他希望把各界精英都吸收到政府担任高级领导人。他纳贤的对象主要是医生、律师、会计、大学教授、企业家、银行家等有能力、并且诚实和品德优秀的杰出人物。如果发现合适的人选,行动党会劝他们弃职从政。这意味着他们可能放弃200万、300万,甚至500万的年薪。在这种情况下,即使来当一个部长少于100万也是不太容易劝人家来从政的。可见,新加坡的政治生态与中国完全不同,新加坡人不太愿意从政,要从社会招揽人才。中国社会是官本位,直到今天很多大学生仍以考公务员为第一志愿。一个公务员职位招考少则几十人,多则几百人报名。如果实行公务员高薪,这个社会的价值观念更会偏斜,更像中国古代那样“唯有读书高”了。为了当官而争斗,官场腐败会更加严重。所以,不了解新加坡的背景,光看到官员的高薪,以为是高薪养廉,是很片面的。这些杰出人士来从政,不是钱所吸引的,而是要他们经济上作出牺牲。如果是为了钱,他们用不着来当官,他们的收入本来就很高。所以,高薪的目的是为了吸引人才和防止人才的流失,但它也能降低腐败的诱惑,会起到防腐的客观效果。

  

  那么,人们会问新加坡政府是如何保持廉政的?据我的了解,它绝不是人们普遍流行认为的“高薪养廉”,而是有更多的其他重要因素:

  

  首先,以廉政作为人民行动党的强烈的执政理念。可以说,世界上没有一个政府像新加坡政府,把廉政作为如此重要的执政理念。所以,人民行动党的党徽中间白色部分就是表明“廉洁与正直”。1959年人民行动党赢得第一届大选组织政府时,内阁成员就一律穿统一白色装宣誓就职。这套白装成了人民行动党的党服,在重大集会和节日,行动党都穿它。表明这个党以廉政为最重要的价值。为什么?

  

  我们知道,新加坡刚独立和建立自治政府的时候,它周围的亚洲国家领袖都是贪得无厌,官员腐败、堕落、贪污、贿赂、敲诈无所不在。在马来西亚、泰国、印度、国民党政府、韩国、菲律宾、印度尼西亚,包括新加坡,政府一个比一个腐败。这些原为受压迫的同胞争取自由的斗士,都堕落成为人民财产的掠夺者。人民行动党也是在亚洲革命浪潮冲击下,为摆脱殖民统治为同胞争取自由建立的,但他们的领导人都是出身资产阶级,并大多是受过剑桥教育的大学生。他们对这些腐败深恶痛绝,他们赞赏当时中国共产党艰苦朴素的作风。所以,他们发誓要建立一个廉洁的政府。李光耀说,如果我们不能建立一个廉洁的政府,我们将不能生存。

  

  有人说,廉政光靠决心和信念是不行的。我认为,如果创业的第一代领导人有这种强烈的责任感和坚定的信念,即使没有制度保障,而靠领导人以身作则,也可以在他有影响的时候保持政府廉洁。毛泽东时代也做到了这一点。新加坡才建国40年,第一代领导人李光耀时代还没有过去,如果没有别的制度,光靠这一点也是可以保持廉政的。

  

  李光耀不但有这种决心,而且长期以来确实以身作则,从当总理开始他每月拿3500新元,上世纪70年代初,他把部长的月薪从2500新元提高到4500新元的时候,他还是拿3500新元,直到1985年。直到现在,新加坡领导人一律都没有政府雇佣的园丁、厨师和佣人为其服务。更何况,人民行动党不仅有理想、信念和决心,还逐步建立起一套制度来保障廉政。

  

  在证据上,对官员腐败采取有罪推定

  

  首先是依靠建立以减少腐败机会为主旨的反腐法律制度。1960年,新加坡政府就修改了早年殖民时期的《预防腐败法》(POCA)。这个法律的宗旨是采取一切可能的措施去减少腐败的机会,并使得腐败发现起来更容易,然后用严厉、及时的惩罚来阻吓犯罪。这个法律对贪污、贿赂行为作了广泛的规定;对各种腐败的形式作了明确的规定;在证据上,对官员腐败采取有罪推定,如果一个官员被发现生活阔气,消费明显超过收入,或拥有与收入不相称的财产,法院就可以此作为受贿的证据;法律还给予反贪人员很大的调查取证权,规定被控方家属和证人有提供实情的义务,否则将受到严重处罚。

  

  其次,采取一切可能的措施减少腐败的机会,是新加坡反腐败最重要、最有效的经验。新加坡政府是世界上少有的掌握国家和社会资源,并大量进行政府投资的政府,很多大的建设项目都由政府投资,有80%的居民住的组屋是由政府盖的。钱权交换的机会是很多的,但是由于各种制度健全,堵塞了腐败的渠道,使得官员没有机会腐败。这种制度就是权力分配的分散化,凡重大决定都防止任何一个官员可以个人作主,而是几名官员共同参与决定,政府合同由不同的级别审查决定,各种责任非常明确。

  

  第三,强有力和有效的反贪调查局(CPIB)。现有77人的反贪调查局直接在总理领导下工作,是防止和打击贪污贿赂的利器。它的成功在于:它在新加坡得到人民的高度信任;它被赋予很有效的权力和手段,如任何证人一旦受贪污调查局传唤,都必须前往据实报告,如果发现提供假信息或误导性信息,将面临罚款和监禁处罚。新加坡毕竟很小,反贪机构能有效地监控官员,有腐败行为也很容易得到揭露。

  

  一国的反贪是否成功、有效,有两点是十分重要的:一是制止犯罪不在于它的法律是否严厉,而在于犯罪者受处罚的概率。如果违法者受处罚的概率很小,即使再严厉的处罚都不足以制止犯罪。如果犯罪被发现的概率很高,它的震慑作用是巨大的。一位专家告诉我,新加坡贪污犯被抓的概率高出菲律宾40倍。在贪污犯被抓概率低的情况下,被抓的贪官往往还很不服气,会说:为什么抓我不抓他?认为被抓只是运气不好。所以很多人心存侥幸。

  

  另一重要因素是对犯罪的规定必须明确。一旦触犯规定就必须给予处罚,不能再考量各种因素,如看官职大小、是否有背景、或者认为违法的太多了(如法律规定官员接受1000元即为受贿,不能因为人数太多就内部掌握接受1万元才处理)等因素。这样,就把制裁界线给模糊了,人们不知界线在哪里,就会得寸进尺。新加坡这方面非常干脆,只要发现触线的人都会受到处理。60年代,曾有一位部长反对购买波音飞机,但私下透过人向波音公司表示愿意提供有偿服务。被告发后,尽管只是嫌疑,李光耀也果断地解除了他的职务。这位部长最后被人们唾弃潦倒落魄。

  

  第四,政府公开透明。没有公开透明就没有廉政,政府暗箱操作是腐败之源。公开透明包括各方面,政务公开透明,所有的办事程序都法制化、公开,如某工程招标,都是非常透明的,如果人们有怀疑,可以投诉。有关部门都应提供材料,并作出解释。

  

  官员的财产都是公开的,人们对官员的财产有疑问,可以投诉,有关部门应调查并向人们作出解释,包括对李光耀本人的投诉也不例外。1995年,有人投诉李光耀父子在购房中有不公正交易。总理吴作栋下令调查李光耀和李显龙(当时副总理)两处购房过程。调查表明,这两处购房在预售中发展商给他们父子10%以内的折扣。成交后由于市场房价飞涨,于是有人就向有关部门投诉。李光耀要求将调查结果彻底公开,并把它提交国会讨论。在辩论中,反对党也认为这个折扣是市场的一般做法。由于不遮掩,完全公开披露,使此事完全化解。

  

  第五,新加坡政府的廉洁还在于它经过几十年的国民教育,公民具有良好的素质,已经建立起廉政的良好的舆论氛围和社会文化:人们把贪污受贿的公职人员看成社会公敌。加上新加坡是个法治社会,人们都自觉地依法律规则办事,而不会首先想到去打通关系。所以,靠行贿办事在新加坡自然就很少。

  

  新加坡的廉政来自一整套的政治理念、社会、文化氛围、政府透明、法治和严厉查处机构等,高薪是其中一种因素,但决不是主要因素。新加坡反腐的成功在于做到了使公职人员“不能贪、不想贪、不敢贪”。把新加坡的廉政归结“高薪养廉”是错误的理论。仅靠高薪是不可能养廉的,因为对大多数人来说,贪婪是无止境的。否则,你不能解释为什么那么多高官有很好的生活条件和待遇,(点击此处阅读下一页)


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