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丛日云:信息时代民主的新趋向[1]

更新时间:2009-05-18 21:48:27
作者: 丛日云 (进入专栏)  

  

  当代西方社会民主的基本框架形成于17~18世纪,它是工业社会的产物。工业社会的组织结构、生活方式、技术手段以及相应的思想观念,模塑了近代代议制民主的基本轮廓。[2]与那个时代的政治设计相适应的大众传播也主要是工业社会的伴生物,是工业社会的一部分。当大众传播对民主政治生活的影响达到极致时,它也开始让位给更新的传播方式。有人称其为“小众传播”,有人称为“非群体化传播”[3]。学者们认为,自50~60年代开始,西方社会已经进入信息社会,近年来,有人甚至声称“后信息社会”已经到来。无论采用什么称呼,有一个事实是大家公认的:那就是以计算机为代表的新的科学技术,已经使社会面貌发生了深刻的变革。与此相适应,工业时代建立的政治民主也出现了一些新的发展趋向。

  

  一、半直接民主或参与制民主

  

  所谓“半直接民主”是代议制民主(间接民主)与直接民主的结合。代议制民主(representative democracy)是公民选举代表掌握国家决策权力,公民的民主权利主要体现在选举代表的权利上。直接民主(direct democracy)是公民们亲自掌握国家权力,作出决策,而不通过代表的中介。半直接民主是近几十年流行的一个新概念,它指西方社会民主发展的一个新的趋向,即公共决策一部分由公民选举代表制定,一部分由公民自己直接制定。参与制民主(participatory democracy)与直接民主两个概念基本上是重合的,在许多场合可以通用。就其本意来说,参与制民主就是直接民主。但人们习惯上将代议民主制下公民各种形式的直接参与都视为参与制民主。直接民主具有法定的程序和效力,是一种制度,而参与制民主更多地强调公民参与活动,它可以是一种制度,但同时还是一种舆论环境和文化氛围。

  1.直接民主与间接民主

  民主概念起初指公民直接行使权力的政治形式,可以说,所谓民主最初指的就是直接民主。在民主发源地的古希腊和罗马城邦中实行的都是直接民主。在希腊,城邦是公民的自治团体。城邦规模狭小,公民是城邦居民中的一个狭隘的特权集团。公民通过亲自参加公民大会(ecclesia)和陪审法庭等机构掌握国家(城邦)最高权力。亚里士多德给公民下的定义是“凡得参加司法事务和治权机构的人们”。[4]意即有权参加公民大会和陪审法庭的人。在雅典民主最盛时,不仅立法和司法权由公民直接行使,即使行政权也不是掌握在职业官吏手中,而是由公民按亚里士多德所说的“轮番为治”原则执掌。在伯里克利时代的雅典,除少数例外(将军、财务官),公职人员都由抽签选举,有的按日轮值。罗马虽然不是典型的直接民主,元老院和高级官员掌握着巨大的权力,人民大会远没有希腊城邦公民大会那般压倒优势的权力。但罗马的人民大会(Comitia)不是代表机构,而是公民直接行使权力的机构。人民大会采用两级投票制,即公民们先在库里亚、百人队或特里布斯(部落)内投票,然后再按上述各团体投票。但是与代议制民主不同,公民们不是把权力委托给代表,而是亲自到罗马城特定集会地点直接行使权力。当罗马国家的规模已经扩展到十分庞大时,罗马人仍采用这种民主形式。古人的想象力似乎无法超越这种“亲自到场”的行使权力的方式。

  从历史的观点看,近代普遍流行的代议制民主(间接民主)是民主的变种。[5]古代的直接民主随城邦的解体而消逝,民主在中世纪末期再生时便采取了代议制形式。近代民主思想家虽然承认国家权力属于人民,但他们几乎众口一词,认为人民不适合直接掌握国家权力。他们认同中世纪成长起来的代议制民主,由人民选举出代表掌握国家权力。公民的民主权利体现在他们选举代表的权利上。

  代议制民主方案的出现,使近代思想家解决了一个困扰民主制度拥护者的一个难题,即在理论上必须承认人人平等,但在实践上,只能由少数精英掌握国家权力。实行代议制民主的另一个绝对的理由在于,近代民族国家地域广大人口众多,经济发展和社会交往水平以及交通通讯等技术手段的限制,使直接民主在实际操作上是不可能的。所以,在那个时代的政治思想家中,只有具有激进和浪漫色彩的理想主义者卢梭坚持直接民主的方案。他认为,人民的主权是不能代表的。在抨击英国的代议制时他曾指出:“英国人自以为是自由的,他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员期间,才是自由的。议员一旦选出之后,他们就

  是奴隶,他们就等于零了。”[6]卢梭是瑞士日内瓦人,当时瑞士是欧洲唯一还实行直接民主的国家。当他绘制民主蓝图时,头脑中自然会涌现家乡政治生活的情景。不过卢梭也明白,他的民主理想只适用于小国,在大国里是无法实现的。

  在创建代议制民主的那些政治家的心目中,实行代议制民主的另一个理由是防止所谓“暴民”政治。近代民主在理论上是全民的民主、平民的民主,而不是古代的特定身份集团的民主或中世纪的贵族民主。但在实践上,必须在平民大众与国家最高权力间建立一个隔离缓冲带。美国宪法选择“共和”政体而不是“民主”政体,按宪法制定者的解释,就是要与暴民政治划清界限。在西方政治传统里,对所谓“暴民”政治的恐惧不次于对个人专制的厌恶。史籍所载古代城邦民主制衰落时期平民的表现,古罗马共和末期“无产者”的堕落,古代学者几乎众口一词的对平民政治的厌恶,都是西方政治文化遗产的一部分,为近代政治家们所继承。代议机构被视为遏制“暴民”无理性行为的“马勒”。

  古代城邦解体后,直接民主的政治形式曾星星点点闪烁于西方历史的长河中。早期日尔曼部落和中世纪阿尔卑斯山区的居民曾享受过直接民主的生活。英格兰和威尔士的地方自治区可以选择是召开区大会(直接民主)还是选举区议事会(代议民主)。北美新英格兰乡镇政权一直由每个公民都可参加的乡镇大会(town meeting)掌握。瑞士自12~13世纪起若干州(canton)由人民的集会统治,其中5个存在至今。这里的公民们像古代雅典人一样,在特定日期到州府的广场上面对面地讨论和决定州的重大事务。一位西方学者说:“他们——的确,也只有他们——与雅典的民主制度是相似的。”[7]

  上述特例对历史的影响是微不足道的。从总体上看,在主权国家层面上的直接民主已经消失了二千多年。近代以来几百年间是代议制民主的一统天下。卢梭所设想的由一群质朴的农民围坐在大树下讨论自治问题的民主蓝图已经没有人认真对待。只是从60年代起,一些激进的学者又重新发现了卢梭的观点。于是重新出现了对农村公社或嬉皮士公社直接民主的兴趣。但卢梭的信徒们也不得不承认,现代国家,即使是公司和学生团体也太大,无法由全体成员的大会来统治。于是他们将直接民主的理想大大打了折扣,要求代表尽可能地服从全民会议,如使他们随时可由选民召回等。即使作为直接民主典范的新英格兰的镇民大会近些年也已经呈衰落趋势。由于镇的人口增加,大批居民迁往郊区,使原来那种“人人到场”的会议在许多镇已难以为继。一些镇已经改行镇民代表会议制、镇长会议制和镇经理制等。[8]

  2.公民创议、全民公决和罢免民选公职人员

  在代议制民主的时代,有三种直接民主的形式在西方国家与代议制民主并行:即公民投票(Referendum)、公民创议(Initiative)和罢免(Recall)民选公职人员。它们是代议民主的一种补充和修正。近几十年来,这几种形式的直接民主得到长足的发展。

  一位学者在80年代末写道:“今天美国选民喜欢和尊重代议民主的价值,但也渴望在立法中更多地听到他们自己的声音。他们明白代议民主和直接民主的缺陷,但是权衡之后,他们宁愿将两者混合起来。他们期望一种可感知的和充分的(sensible and sound)民主。”[9]

  公民投票是公民对已经提出的议案或现行法律进行投票表决。公民创议可视为公民投票的一种特殊形式,它由公民提出议案,如果签名支持该议案的公民达到法定数量,政府就需要对该议案进行全民投票。

  这两种形式都使公民分享了立法机关的权力。公民投票属于一种意在纠正立法机关“作为过错”的手段,公民创议是纠正其“不作为过错”的手段。它们不是对代议民主原则的否定和取而代之,而是对它的必要补充。通常,当代议政府出现危机不能有效地运作时,在涉及的问题关系重大影响面广时,或在重大问题上对立党派意见分歧严重而力量相当时,政府(民选代表)便诉诸于公民投票,由被视为权力源泉的全体公民进行裁决。在一定意义上,公民创议和全民投票进一步扩大了选举权。但它不是从数量上,而是从质量上的扩大。

  这种方式也使公共政策享有更大程度的合法性和更广泛的公众支持。有的公民投票是咨询性的(advisory referendum),没有强制性约束力,不过一旦举行了公民投票,政府必然受其结果的约束。

  全民投票本身是一种中性的工具,左派和右派都可以利用它。它标志着一种广泛的社会动员,但它并不必然导致民主。在特定条件下,它也可为独裁者所用。甚至拿破仑·波拿巴和希特勒及本世纪其它一些独裁者都利用过全民投票。尽管如此,公民投票的发展标志着公民参与能力的提高和参与范围的扩大。在法制健全和多元竞争的社会里,公民投票是直接民主的主要形式。

  第二次世界大战前,公民投票只是偶然为之。战后,公民投票趋向于越来越频繁地使用。这是代议制民主向直接民主发展的一个表征。有的国家在宪法上明确规定,在何种情况下,公民可以直接作出决定。据一项统计,在1945年到1980年间,在21个民主国家中共举行过244次公民投票。[10]据80年代初一位西方学者的说法,只有5个民主国家从未举行过全国范围内的全民投票,它们是荷兰、印度、以色列、日本和美国。[11]

  瑞士被公认为实行直接民主的典型。在实行直接民主制度的近130年中,共有450多个全国性问题由全国性公民投票来表决,占世界上全部全国性公民投票的一半以上。平均每年全国性公民投票3次半。[12]作为直接民主最发达的国家,它的公民投票也呈明显的上升趋势。在20年代和30年代平均每年有3次公民投票,到90年代,平均每年达到10次。在澳大利亚,曾举行过50多次全国范围的公民复决投票,其下属的州再次举行过同样多的公民投票。意大利近年也成为公民投票的积极倡导者,它在1991年和1993年的公民复决投票,对于结束其腐败的旧党派制度起了重大作用。1993年和1994年,西欧各国在决定是否加入《马斯特里赫特条约》时,大多数都采用了全民公决的手段。[13]大体说来,像瑞士和北欧诸小国较易在中央一级实行全民投票,而美国、日本、德国等大国则较难实行这类的全民投票。在这些大国里,全民投票主要在次国家级层面上实行,如州、地方政府、工作场所、地方社团等。从中也展现出在国家级层面实行直接民主的前景。

  在美国,争取在联邦层面上实行直接民主的运动出现于19世纪末,经历了三次大的高潮:人民党和进步党运动期间(1890~1912);孤立主义与和平运动期间(1914~1940);来自左派和右派的行动主义(issue activism)期间(1970~1988)。但至今仍没有实现目标。不过,美国在州一级(特别集中在西部各州)的直接民主还是非常发达的。联邦宪法修正案要分别在各州举行全民投票(特拉华州除外)。在其它事务上,美国略过半数的州采用直接民主,有的州较经常地使用公民投票。著名未来学家约翰·奈斯比特曾指出,“70年代是政治上共同参与制的发轫时期,复决和创制事例都有了空前的增长。”[14]他列举美国70年代的一组数字:在这十年当中,美国人投票表决了175项州一级的创制议案,这个数字要比60年代增长一倍。1970年有10项州一级的创制议案,而1978年则增至40项。其它地方性的创制议案还有数百项。[15]到80年代,直接民主的手段被更为频繁地使用。有200多项公民提出的议案交付表决,还对1000多项由州议会提出的议案举行了全民投票。[16]公民投票较为成功,证明了选民具有直接参与立法的能力。1987年盖洛普的调查显示,三分之二的成年人认为,公民能够在州和地方立法中直接投票。直接民主的支持者提出的“以更多的民主来补救民主的弊端”的口号已为多数人所接受。

  直接民主的发展对美国地方层面的民主已经发生了革命性的影响,它同时也在向上沸腾,在中央层面上对重大事务实行全民公决得到越来越多的人的支持。(点击此处阅读下一页)

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