返回上一页 文章阅读 登录

周佑勇:行政复议的主渠道作用及其制度选择

更新时间:2022-09-14 16:28:34
作者: 周佑勇  
就必须坚持复议高效便捷与公正公开相统一的基本原则。落实在制度设计层面,既要充分彰显行政复议灵活简便、专业高效、便民低成本,从而有利于化解行政争议的内在天然优势,也要切实有效弥补其独立性、公正性与公开性不足的劣势。譬如,在行政复议体制改革方面,要求坚持方便群众行政复议的目标导向,相对集中复议权,原则上由本级人民政府统一行使行政复议职责,同时在复议机构设置的具体层面,还必须设立相对独立的专门行政复议机构,直接隶属于本级人民政府,增强行政复议的独立性和公正性。在行政复议程序机制设计上,应当构建“繁简分流”审理模式,实现“简案快审、繁案精审”,提升办案效率和办案质量,但同时对于一些重大、复杂、疑难案件,要充分听取双方意见或者组织听证,并建立行政复议咨询委员会制度,以强化行政复议审理程序的公开透明与公正权威。

   基于以上分析,笔者认为,本次《行政复议法》修改的一个重要指导思想,就是要更好地发挥和实现行政复议的内在制度优势及其主渠道作用,充分彰显“权利救济”这一价值性功能在修法中的引领和运用。为此,建议将《征求意见稿》第1条的目的条款表述为:“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,发挥行政复议公正、高效地化解行政争议的主渠道作用,根据宪法,制定本法。”“权利救济”属于价值层面的直接目的,“监督行政”属于规范层面的间接目的,二者同属于具体的立法目的,而“化解行政争议的主渠道作用”则属于行政复议固有的基础性功能,可以归为抽象的立法目的。因此,这样的表述方式符合中国立法习惯及一般规律。

   二、充分激发行政复议作为主渠道的内在制度优势

   在我国,行政复议与行政诉讼、行政赔偿等同属于行政救济机制。与其他救济机制不同的是,行政复议具有专业性强、公正高效、便民为民、节约成本等内在制度优势。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道,并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。但是,长期以来,由于行政复议的内在制度优势受到多种因素制约,复议职能分散且过度强调内部行政监督,导致其制度优势无法充分发挥,化解行政争议的主渠道作用亦未能实现。因此,亟待全面深化行政复议体制机制改革,通过完善相关复议制度,尽力解决自身存在的缺陷和不足,将其内在的制度优势充分激发出来,从而为发挥和实现行政复议的主渠道作用奠定基础。对此,《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善,就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素,确保行政复议能够更多地化解行政争议,更好地发挥其权利救济的价值性功能。

   (一)改革行政复议管辖制度

   我国现行《行政复议法》规定的体制机制是“条块结合”的管辖模式,其不方便相对人找准行政复议机关,导致行政复议案件和工作力量过于分散、办案标准不统一等问题,严重影响行政复议制度效能的发挥。针对这一问题,《征求意见稿》将“条条管辖为主”调整为“块块管辖为主”,全面实行行政复议权能的集中行使。也就是说,除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上级主管部门作为复议机关外,县级以上一级地方人民政府只设置一个行政复议机构,统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。这不仅是对我国行政复议体制作出了重大改革,也是健全复议机构,加强复议工作队伍专业化、专门化等工作的前提。[16]但是,在中央层面,《征求意见稿》仍然保留了现行行政复议管辖制度的做法,即国务院部门自己作为复议机关,相对人对复议决定不服的,向法院起诉或者申请国务院最终裁决。

   笔者认为,国务院最终裁决规则的存在,会导致相对人不选择最终裁决而直接向法院起诉。这不仅会冲击行政复议与行政诉讼之间的紧密衔接关系,而且有违司法最终解决原则。为此,可进行以下两方面的制度调整:一是,由国务院设立一个内设机构,代表国务院处理对所有部委的行政复议案件,对部委作出的原行政行为进行有效监督和约束;二是,取消国务院终局裁决的规定,对国务院部门行政复议决定不服的,以国家部委作为被告,直接向法院提起行政诉讼。此外,在保持现有行政复议机构设置在司法行政机关的情况下,为提升行政复议的公信力,应当对司法行政机关作为复议被申请人的案件管辖作出特殊规定,即规定由上一级主管部门作为复议机关,以避免出现“自己复议自己”的情况,从而更加契合法治国家程序正义的基本要求。

   (二)健全行政复议机构及人员设置

   行政复议案件能否得到公正审理,复议决定能否具有公信力,很大程度上取决于行政复议机构是否具有相对独立的法律地位,以及专业化、职业化的复议人员。

   1.在行政复议机构设置上,应当保持行政复议机构相对独立的法律地位,避免当事人对复议机构的公正性产生怀疑。因此,在行政复议权相对集中的前提下,应在行政复议机关内部设立相对独立的复议机构,专司行政复议职能,从而保证复议制度的公正性和权威性。然而,目前复议机构设立在司法行政机关,由其代为行使本级政府的行政复议职能,这明显有损行政复议的公信力和权威性。鉴于此,考虑到行政复议机构设置和职能的复杂性,可由政府根据具体情况确定将复议机构仍然设在司法行政机关,但加挂“行政复议局”牌子,独立开展复议工作,以使其在司法行政系统内相对独立;也可将复议工作职能整体划转到政府办公厅(室)。

   2.为提升行政复议公信力和专业性,《征求意见稿》第62条新增行政复议委员会制度,即规定“县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导,专家学者参与的行政复议委员会,研究行政复议重大事项,为办理行政复议案件提供咨询意见”。据调研,行政复议委员会的改革通过吸收体制外的人员,提高了复议机构案件裁判的独立性,增强了复议决定的公信力,有助于解决原来行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。[17]但是在此过程,亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系,保障复议委员会的外部性,并完善相应审议程序。[18]

   3.为提升行政复议案件的办理质量,需要吸纳更多优秀的人才进入复议队伍。当前行政复议工作缺乏吸引力,人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。因此,《征求意见稿》第6条明确提出“国家建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍”。当然,在此基础上,还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度,明确其任职资格及相关条件要求,并将其视为“准司法人员”,参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。相应地,也需要建立行政复议案件主办人员责任制,对其提出严格的法律责任要求。

   (三)完善行政复议调解、和解制度

   “多元化社会必然呈现多元化的矛盾,从而形成多元化的解决矛盾机制,中华民族崇尚和为贵,愿用调解方式解决纠纷,调解、和解则是其中一个重要机制。”[19]就其本质而言,这一重要机制的直接目的就是为行政相对人寻找利益最大化的解决方式,从而迅速、彻底化解行政争议。在行政复议实践中,虽然《行政复议法实施条例》已对行政复议调解、和解制度作了相关规定,但与现行《行政复议法》相比,《征求意见稿》还是首次在国家法律层面明确写入行政复议调解、和解制度。这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议,最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势,还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力,从而维护社会公共利益。

   根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条的规定,目前复议调解的适用范围仅限于两种情形:一是,针对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为;二是,当事人之间的行政赔偿或者补偿纠纷。和解的适用范围更为狭窄,仅包括第一种情形。以上两种情形均不涉及行政行为的合法性问题,且行政主体必须具有一定的裁量空间。显然,这个范围明显过窄,现实中的行政复议调解、和解适用也超出了这个范围。针对该问题,《征求意见稿》除了明确写入行政复议调解、和解制度外,还对其适用范围做了较大调整,即并没有将其严格局限于有行政裁量权的情形。若被申请复议的行政行为确实属于羁束行政行为,可以从调解、和解的内容不得违反法律规定的角度去把握,如果对此行为进行调解、和解,就是违反法律规定。据此,《征求意见稿》第43条规定:“行政复议决定作出前,行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解,但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”第82条规定:“申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解,由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。”值得注意的是,不可调解无效行政行为。这是为了坚守法律底线,体现行政复议所兼具的监督功能,对于无效行政行为,不应进行调解,而应当明确宣告其无效。[20]此外,为防止调解、和解制度的滥用,无论是行政复议调解还是和解制度,都应当坚持合法、自愿原则以及不违反公共利益原则。特别是,在行政法律关系中,公共利益占据着比个人利益更为重要的地位,维护公共利益也是国家授权给行政主体的根本目的。行政复议调解、和解制度的适用,必须遵守“不违反公共利益原则”,不得以损害公共利益为前提而换取息事宁人的结果。

   (四)增设行政复议案件繁简分流制度

   当前行政复议案件数量不断攀升,类型也越来越多样化,导致案件审理难度增大,案多人少矛盾突出。为实现办案资源优化配置,进一步提高办案效率和办案质量,需从改革案件审理机制入手,根据案件的不同类型,实行繁简分流、分类审理。“复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决,即重大疑难案件适用一般程序,简单案件适用简易程序。”[21]因此,《征求意见稿》在行政复议程序中,除了案情重大、疑难、复杂的案件,以及事实或者法律适用存在较大争议的案件专门设置了“听证程序”之外,还新设立了行政复议简易程序制度。针对一些简易的案件,即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件,可以适用简易程序,设置更短的复议期限,采取口头听取意见,以及书面审查等灵活多样的审理方式,依法快速办理。这是因为,为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用,复议案件的数量势必呈现井喷局面,而为有效应对复议案件数量急剧增长的局面,构建行政复议简易程序制度非常必要。这使得行政复议的审限整体上短于行政诉讼,更有利于发挥行政复议制度便捷、高效的优势。然而,已经适用简易程序审理的行政复议案件并非不能转化为一般程序审理,当行政复议机构发现该案件不适用简易程序时,可依职权将案件转为一般程序审理。

   除此之外,笔者建议进一步简化送达程序,创新送达方式。这不仅是为适应现代网络社会需求,而且是为提升送达效率。行政复议机关在复议决定作出后应采纳更多便捷的送达方式,如微信、手机短信、电子邮件等互联网渠道。此外,为保证准确有效送达,应规定申请人在复议申请书中明确送达方式,以及相应的法律责任。若申请人在明确送达方式后,因其提供的通讯信息不准确,导致行政复议决定书无法被申请人实际接收,由此产生的不利法律后果应由申请人承担。

   三、实现行政复议主渠道作用的制度选择与改革

   “发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的提出,体现着行政复议制度在化解行政争议过程中的目标导向和制度功能定位。而这其中,有效运行的复议制度供给至关重要,否则这一立法目的条款就会被虚置。对此,在制度选择与改革上,必须进一步扩大行政复议受案范围,完善其与行政诉讼的机制衔接,优化行政复议资源配置,健全行政复议中权利救济保障机制,以及借助现代科技提升行政复议能力,从而有效实现行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用。

   (一)扩大行政复议受案范围

(点击此处阅读下一页)

爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/136493.html
收藏