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沈伟 胡耀辉:美式小多边主义与美国重塑全球经贸体系

更新时间:2022-08-08 09:34:27
作者: 沈伟   胡耀辉  
截至目前几乎颗粒无收,已经远远落后于全球经贸发展的现实需求。

  

   这并不是多边贸易体制第一次面临谈判危机。在GATT成立的前15年里,虽然举行了3轮谈判,但成果寥寥;GATT肯尼迪回合谈判耗时3年才最终结束;东京回合历时7年;乌拉圭回合始于1986年,曾被决定延期,最终于1993年结束。正因如此,早在1994年,多边主义贸易谈判作为促成贸易自由化的手段就饱受诟病,学术界和政策界已经表露出担忧,指出在多边主义框架下,国家一致原则容易被部分国家滥用以阻挠谈判进程。(29)

  

   WTO成员国各自经济发展水平之间的差距导致巨大的利益分歧,WTO内部在诸多议题上形成针锋相对的局面,加之WTO项下多边协定的产生仍然采取协商一致的规则,成员众多导致能够就一项规则制定达成一致的可能性极低。(30)议题难达一致,多边谈判自然会不可避免地陷入僵局。但是世界经济发展已经进入新阶段,新型贸易形态的竞争将直接影响未来世界经济格局,多边博弈阻碍美国在新的领域制定规则,被历届美国政府所关注。(31)

  

   以“新加坡议题”(贸易与投资、贸易与竞争、政府采购透明度和贸易便利化)为例,1996年WTO新加坡部长级会议将该议题纳入谈判议程,其主要支持者是以美国为首的发达国家成员,他们在维护人权的借口下,坚持把贸易与高水平的劳动标准挂钩,而一众发展中成员则明确反对。这种分歧在于,该议题所涉及的投资、知识产权保护、竞争政策、政府采购、环境甚至人权等是发达成员占据明显优势的领域,对发展中成员来说,这些议题“在贸易自由化路子上走得太快、太远,需要时间来消化,没有考虑其特殊情况,使他们承担了与其能力不相符义务”。(32)发展中成员认为这些议题会加剧规则不公和义务负担失衡。(33)在WTO需要保障发展中国家利益、众多发展中成员施加巨大谈判阻力的背景下,成员方直到2004年才同意将“新加坡议题”的贸易便利化问题纳入谈判,而“投资、竞争、政府采购透明度”则由于发展中成员的抵制被排除在谈判范围外,而这并不符合美国的现实需要。

  

   成员国之间经济实力的差距、利益关注的不同造成一众发展中成员拒绝跟进美国支持的议题,协商一致原则又为美国在多边机制内实现自身的需求设置了层层阻碍,因此美国认为在WTO框架中无法实现自己的要求,希望先走一步,绕开低效、失灵的WTO多边机制,转而求诸小集团方式。

  

   (二)WTO现有规则不利于美国利益最大化

  

   美国在二十世纪八十年代只将小多边主义安排视为GATT自由化进程失败时的候补选项,而非替代。由于当前中国经济实力的增强,美国认为WTO的规则更有利于中国在世界贸易体系中牟利,而不利于自身获取利益,便显露出改弦易辙的意图,企图直接以小多边主义安排取代多边贸易体制。

  

   在美国看来,中国利用WTO规则将自己定义为“发展中国家”,维持更高的关税以及其他贸易壁垒,从而确保本国的经济增长。以“发展中国家”地位这一争论不休的问题为例,美国多次在向WTO提交的备忘录中通过列举中国日益增长的GDP与对外直接投资价值以及庞大的跨国企业数量来论证中国已位列最富裕的经济体中,因此其发展中国家的地位难称合理。美国认为这种对WTO规则的利用和修正使得中国有权享受更长时期的保障措施、过渡期、更温和的关税削减以及利用某些出口补贴的能力——所有这些“不公平”的贸易实践都以美国的利益为代价,如美国境内工作机会大量减少,而中国的工作机会相应增加,构成对美国工作机会的“偷窃”。(34)

  

   此外,美国认为政府支持国企和国企的反竞争商业交易措施引起市场扭曲,需要通过规制国企活动,在国际贸易活动中创造平等竞争的环境。(35)但是,WTO的国企规则并非尽善尽美。TPP之前的自贸协定一般不直接规制国企,仅在有些自贸协定中,国企被定义为“公共机构”而受到一定程度的约束。(36)之前的自贸协定一般包括处理国企参与的反竞争活动的章节,但是这些章节一般是框架性的,缺乏具体的条款以涵盖国企所有可能的活动和与国企有关的政府措施。(37)并且,国企的定义是一个标准问题,也因国家、事实和情形不同而不同。WTO框架下的《补贴与反补贴措施协定》(简称SCM协定)使用了“公共机构”的术语,和补贴是吻合的。(38)这里的公共机构不是政府,但是被视为事实上的政府。相似地,在政府采购协定中,政府购买货物或服务业要求先决定哪一个机构是政府机构。非政府机构与政府机构发生密切联系的时候也会被认为是被政府采购协定所覆盖。之所以认定是政府机构如此重要是因为只有政府措施是在WTO协定范围之内的。(39)TPP国企章节继承了SCM协定的基本结构。(40)SCM协定的基础性概念是补贴,目的是规制政府向参与国际贸易的私人公司提供财务支持。TPP中也有适用于政府补贴的规则。所以TPP国企章节和SCM协定是互补的,它们针对的是政府与产业之间关系的不同面向——一个是政府和私人产业之间的关系,一个是政府与公共部门之间的关系。TPP国企章节弥合了SCM协定缺失的一环——直接规制政府与国企之间的关系。SCM协定仍然适用于国企,但是这种适用只发生在以下情况:(1)国企履行了政府的职能,是财务支持的提供者;(41)或者(2)国企从政府处获得补贴,然后作为私企参与国际贸易。(42)但是,这两个方面不涉及政府与国企之间的关系。TPP国企规则覆盖了政府和国企之间关系和后果的其他方面。TPP国企规则涵盖了(1)因为国企获得非商业协助的活动而引起在本国或外国市场上的竞争扭曲;(43)(2)国企广泛的活动,包括服务贸易和投资;(3)国企之间彼此支持,扭曲国内和国外市场竞争的关系。(44)目前的SCM协定不涵盖这些方面。TPP国企章节主要关注的是扭曲全球贸易和市场竞争的政府支持和补贴。从这个意义上讲,TPP国企章节补充了SCM协定。两者的共同目标是规制政府向参与市场的企业提供政府支持,两者相互结合就会确保全球市场的公平。

  

   此外,美国在小集团内倡议“三零方案”(零关税、零外关税壁垒、零补贴),把国有企业与补贴等问题纳入经贸谈判范围,客观上产生了美式规则延伸至其他贸易协定中的效果。例如,2020年12月30日完成的《中欧投资协定》(中欧CAI)虽然没有直接使用“国有企业”这一术语,而是利用“涵盖实体”(covered entities)这样的表述,但进一步扩大了对“国有企业”的认定范围。根据CAI条款第2部分第3条的规定,除通常意义上的国有独资企业和国有控股企业,政府通过持有少数股权控制其决策,或政府虽然不持有股权,但可依法通过指示控制其决策的私营企业也被囊括其中。这显然受到了美欧日三国提倡的“限制国有企业”目标的影响。

  

   虽然美国试图就WTO规则进行改革,以便约束中国的政府补贴及其他非市场措施,但根本上改变WTO规则极度困难,国家一致原则使得这种改革成为事实上不可能的任务。(45)美国也认识到,WTO本身不存在能够迫使中国作出改变的工具,(46)只能另寻他路。

  

   四、美式小多边主义体系的核心特征

  

   在现有经贸多边主义不利于自身的动因驱使下,历经奥巴马政府开启,特朗普政府时期的激进推动,拜登政府时期圆滑、精准和稳定推进,美式经贸小多边主义体系已经逐渐成形,并显露出若干核心特点。

  

   (一)协定谈判的高效迅速

  

   相比在正式的、具有拘束力的或是成员数量众多的国际经济组织进行痛苦的、旷日持久的谈判,在小多边主义安排下,一国政府可以迅速有效地行动,与那些与己密切关联、有利害关系、有相同价值观、有经济实力的国家组成灵活的联盟。(47)

  

   以《美墨加协定》为例,三国于2018年9月达成共识,决定开启NAFTA升级谈判。同年11月,三国首脑共同签署了USMCA文本,后转交三国国会审议通过。美国国会于2020年1月通过修订后的《美墨加协定》(USMCA)并递交美国总统签署成法,2020年7月1日生效。美国全程主导了《美墨加协定》的谈判议程和节奏,谈判时间前后仅仅用时不到一年。

  

   2017年7月12日,美国正式提出修订《美韩自贸协定》。2018年1月5日和31日,双方分别进行了第一和第二轮谈判,并于3月28日对主要内容达成共识。2018年9月24日,美韩两国总统正式签署了新《美韩自贸协定》,从提出到正式签署修订后的文本仅仅用时一年零两个月。

  

   除了谈判对象数量减少带来效率显著提升之外,特朗普的施压式谈判方法也有利于迅速结束谈判进程,避免拖沓而夜长梦多。这种方法的主要原因是美国纳入小多边主义俱乐部的成员多为与美国存在特定利害关系的国家,彼此具有相同的利益诉求,美国也更容易获得谈判筹码。如在《美韩自贸协定》的修订过程中,朝鲜半岛局势的高度紧张以及朝鲜频繁的导弹试验,使得美韩双方并不希望贸易摩擦有损美韩战略联盟的稳定性。因此在几个月之内,双方就迅速达成协议,完成了对《美韩自贸协定》的修订。(48)这种策略凸显了效率优势,在多边主义谈判机制下则几无可能。

  

   (二)俱乐部形式的排他性

  

   除了成员的减少导致谈判效率大幅提升之外,谈判进程迅速也可归功于小多边主义下美国与其他国家更容易达成共识,这是因为参加小多边协定的国家(地区)具有某些共性,除了上述的美国和韩国具有战略联盟关系之外,这些国家经济发展水平相对接近,在一些议题或问题上具有一定程度的共同利益、诉求或主张,容易引起政策共鸣。这也足以说明,美国在选择小多边谈判对象方面也是有的放矢。(49)

  

   在规则层面上,浓缩于《美墨加协定》的“毒丸条款”以及在新的小多边协定中嵌入严格的原产地要求,都以规则固化的方式保护小集团内部的成果不外溢,排挤和孤立非成员。(50)在话语层面,美式小多边协议参与国家通过联合声明的方式为俱乐部设立隐形的价值观壁垒,如其先后数次发布、提出WTO改革意见的《美欧日三方联合声明》。

  

   《美墨加协定》的“毒丸条款”禁止协定国与非市场经济国家缔结自由贸易协定。换言之,只有符合所谓“市场导向”价值观的对象国,才可能享受更进一步贸易和投资自由化带来的“福利”,而非市场经济国家则被排除在外,甚至被阻止与俱乐部的成员进行贸易。“巧合”的是,与美国能够打造小多边俱乐部的国家、地区,包括日本、加拿大、欧盟都并不认可中国的市场经济地位,此举所意图排挤的国家也昭然若揭。该种价值观还体现于《美欧日联合声明》中,三国一致主张“非市场主导政策和做法造成了不公平的竞争条件,破坏国际贸易的正常运作”,因此将“探讨非市场主导政策和做法存在的迹象,加强对其他国家非市场导向政策和做法的信息共享,确定维持市场主导的手段”。(51)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际论坛  2022年第1期
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