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冯川:县域治理体系刚性化与乡镇自主性

更新时间:2022-07-25 10:44:14
作者: 冯川  
只要能够完成工作任务,乡镇就能获得充分的自主权。第二,县一级保留了大部分非重点政策中对目标和规范界定的相对粗糙性。这些具体化和细化程度较低的政策传递到乡镇,乡镇当然拥有充分的自主性以应对具有高度弹性的政策,根据差异化的地方实际情况选择性地落实政策。长期以来,乡镇政府虽然表征着国家政权向基层的延伸,作为国家正式权力体系的末端组织而具有一定的“科层化”面向,但是由于面对不规则的村庄社会,乡镇政权的运作并不完全遵循科层制逻辑,在机构设置、人事匹配和治理目标调整等方面具有高度灵活性和自主性。

  

   然而近年来,在刚性化的县域治理体系下,县级政府对乡镇工作过程愈益趋向于规范化、精细化管理,县乡关系的科层化特征愈益凸显,乡镇的政策执行意志基本脱离了与村庄社会相互对话进而取得相互理解的互动空间。由此,乡镇只能按毫无弹性可言的标准程序和规则而机械执行上级政策,单向度追求程序性和正当性的提高,而不是根据属地的特殊性而进行创造性的政策转换和再生产。乡镇政策执行的机械化,其本质即是县乡关系的深度科层化,这必然伴随乡镇工作意志对县级政府意志的高度依附。

  

   (三)从“达标式考核”到“顶格化考核”

  

   最初作为提高工商企业运行效率和经营效益技术手段的考核评估,在20世纪70年代成为西方政府提高政府运行效率、公共服务质量和公众满意度的重要机制,并于20世纪80年代引入我国,成为政府改革行政管理体制的重要治理工具[21]。在县域治理场景中,考核评估是县级政府按照一定标准测量和评估乡镇对行政任务执行和落实情况的一种管理方式。考核权,即是县级政府对乡镇的行政控制权,因为考核项目、分值权重、项目细化程度等等,决定乡镇工作的注意力分配方向和治理力量的投入强度,而以考核得分为参照的通报排名制度也是可发挥激励乡镇高效工作作用的赋压机制。

  

   乡镇工作强度方面的“约束型自主”主要来源于达标式考核。在党的十八大召开以前,县级对乡镇的综合考核内容总体较少,考核内容之间的赋分差距较大,乡镇根据赋分情况很容易区分出重要工作、一般工作和不重要工作,其中重要工作在整个赋分体系中起到规定达标底线的作用。在突出重点工作、明确一般工作和不重要工作的分值体系下,乡镇工作只要达到重点工作中各子项的量化硬性指标,将主要治理力量投入到分值较高的子项工作上,就可以在综合考核中总体达标。因为其他工作的分值太小,得分或失分都无法撼动乡镇在综合考核中分数的总体格局。由于可以通过完成底线达标式的考核任务而“一俊遮百丑”,乡镇就可以自主协调综合考核项目的完成方式,利用粗糙指标留下的自主空间寻找工作的突破口。

  

   为了进一步推进乡镇治理规范化,县级政府在为乡镇设置高度细密的指标化考核体系之外,更采用按照上限进行管理的理念与操作模式,对乡镇进行顶格化管理。所谓“顶格化”通常体现在按照理想状态设置高标准的政策目标,以及参照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的标准对政策的完成速度和完成方式作出考核要求[22]。如果说之前的达标式考核运用的是底线思维,那么考核标准的顶格化则运用的是极端化思维。顶格化标准参照的是理想状态,即一种悬浮于治理现场实际情况的无菌环境,这意味着上级政府制定的程序规范已然取得优先于属地管理复杂环境的政治性地位,而这也正是上级政府压力传导合法性的外在表征。

  

   在刚性化的县域治理体系下,考核标准顶格化在S镇的治理工作中主要体现在两个方面:一是过程进度考核的指标体系不但高度细密,而且按照最快速度、最高标准和最严要求设定任务完成期限;二是对于任何小概率事件的发生都采取“零容忍”的态度设置“一票否决”的考核要求。相比于目标管理责任制之下考核的结果导向性,近年来县级政府对乡镇的过程导向性考核越来越多。过程导向性的考核,原本旨在倒逼乡镇在权力运行方面更加注重程序的规范性和合法性,确保基层治理的合法性。在基层维稳的要求下,任何小概率事件的“零容忍”事实上延续了基层治理中由来已久的“不出事逻辑”。

  

   (四)从“邻级间督查”到“跨级督查”

  

   在邻级间督查中,监督者与被监督者只是单纯的二者间关系。相对于跨级督查而言,邻级间督查更容易常规化和制度化,不但不会出现暗访和抽检的督查模式,反而还会融入保护性色彩,使督查在监督者和被监督者之间形成双向互动的情境依存范式,以至于督查的结果以及对结果的运用方式不单单取决于监督者一方的单向度监督行为。

  

   乡镇工作解读方面的“约束型自主”主要源于邻级间督查,因为邻级间督查使最终的督查结果以及对结果的运用方式与被监督者对监督者的印象控制权和被监督者对问题的解释权建立了高度关联,作为被监督一方的乡镇因而有可能以较小的风险责任因地制宜地自主选择工作的推进方式。该现象之所以能够形成,是因为县级政府与乡镇往往共处于同一张社会关系网中,乡镇干部与分管督查的县级干部之间极易形成共情关系甚至共谋关系。毕竟推动行政工作最终得到落实的政策执行主体是乡镇,县级在对乡镇“严管”的同时,也有“厚爱”的可能,保护乡镇干部的工作积极性是县级政府不得不考虑的。由于邻级间关系紧密,邻级间督查就会赋予监督更多柔性化的情感温度。

  

   在刚性化的县域治理体系下,跨级督查日益频繁,比如原本属于环保等业务部门工作的秸秆禁烧和火点处置,如今成为乡镇党委政府负责落实的市委市政府环保管控措施之一。相比于邻级间督查,跨级督查更容易加剧督查过程的单向化,即在整个督查过程中不再存在监督者与被监督者的互动。毕竟监督者开展督查的目的,不是为了对被监督者进行指导,通过政治沟通的互动过程促进问题的共同解决,而是将督查自我目的化,因为督查本身就蕴含监督者的直接利益。监督者往往对被监督者进行有错推定,而被监督者对监督者的督查标准没有任何政治沟通的余地,也没有对督查结果合理性的争辩空间和申诉渠道。如果说邻级间督查显示的是实质正义,那么跨级督查就侧重于显示对上级的政治态度,展现的是博弈的逻辑。比如省或市一级对镇工作进行考评,此时镇的工作就不仅仅代表乡镇本身,更代表整个县。由于体制并非下管两级,县一级在市对乡镇的跨级督查中无法做到超然于外。省市跨级督查乡镇,相当于通过县一级向乡镇施压,而县一级则成为进一步放大压力的重要环节。为了避免邻级包庇之嫌,县一级往往会加重对乡镇领导干部的处罚。虽然处罚力度可大可小,但县一级为了推卸责任以自保,就会将处罚力度加大,而乡镇则完全没有对相关问题做出解释和说明的空间,对于处罚责任只能“照单全收”。

  

   乡镇对工作状况的解读权或解释权,是监督下乡强力推动乡村治理规范化、制度化的背景之下[23]乡镇自主性的最后保障。因为对督查发现的问题进行解读,事实上是对问题进行情景化还原的过程,也是乡镇在上级顶格化考核标准之下化解自身政策执行合法性风险的最后手段。督查过程单向化导致监督者垄断了对乡镇工作状况的解读权,这就意味着乡镇自主行动将承担极大的政治风险,依附于县级规定而亦步亦趋地行动反而最安全。

  

   三、“依附性自主”:乡镇自主性的再造策略

  

   县域治理体系刚性化通过行政权的向上集中以及自上而下的多种约束机制,使乡镇基本全面丧失了自主性。然而越来越多缺乏弹性的“约束”对乡镇“约束型自主”空间的大肆挤压,却未必意味着乡镇自主性的完全消失。调查发现,不少乡镇领导干部为了争取进一步的晋升空间,即使在县域治理体系刚性化和乡镇对县级政府的依附性日益强化的情况下,仍会采取各种策略再造乡镇自主性,本文将此种在乡镇干部的努力下再造的乡镇自主性,称为“依附性自主”。如果说乡镇的“约束型自主”存在于自上而下的约束之外有限的自主选择空间,那么近年来乡镇的“依附性自主”则是乡镇在约束之外基本丧失选择空间之后,通过主动依附于县级行政意志和政策规范标准而创生的自主性。

  

   若将乡镇的“依附性自主”与“约束型自主”进行比较(见表1),可以发现:“约束型自主”状态下的乡镇自主空间存在于科层体制的诸种约束之外,或者说存在于科层体制的剩余空间之中。乡镇通常将此自主空间用于回应基层社会治理的基本需求,对国家政策进行因地制宜的在地化转换。当然也不排除乡镇有可能借因地制宜之名、行地方主义之实。这也正是县域治理体系刚性化随资源下乡而来的原因。“依附性自主”状态下的乡镇自主空间则寓于乡镇对县级政府的依附性之中,或者说是乡镇以对县级政府的主动依附为手段,采取诸种策略在依附之中创生自主空间。然而,乡镇通常将此自主空间用于优化乡镇对上级政策的执行方式,回应科层体制内的国家治理需求。

  

  

  

   (一)高度动员乡镇干部

  

   扩大化的中心工作使乡镇工作内容高度依附于县级行政意志,因此与其被迫反复动员有限的行政资源,不如主动依附“多中心治理模式”的政策执行需求,在如何高度动员乡镇干部的问题上开辟自主空间。

  

   首先,是个人情感动员。只有大部分乡镇普通干部都能发挥其主体性积极参与到扩大化的中心工作中去,乡镇才能重新获得自主性。而普通干部积极配合“多中心治理模式”的关键在于乡镇领导的个人情感动员。根据S镇的工作经验,个人情感动员有如下几种工作方式:第一,领导带头,促成班子团结。领导班子成员相互配合默契,才能以上率下,激发普通乡镇干部的工作热情。领导亲自示范带头,整合和激发领导班子的工作主动性极为重要。比如S镇普通干部评价镇委书记“以工作为主,以大局为重,没有私心杂念”“每天一大早亲自组织晨会,总结工作、布置任务”(访谈记录CYM20201218);人大主席则是带头值班、遵守机关管理办法,“出差前必定申请批假”(访谈记录LZY20201218)。第二,领导能干,形成感召认同。要让普通干部发挥其主动性,就必须让其认同和信服领导。如果认同度不高,普通干部就会消极被动,“领导让你走一步,你就走一步都不错了”(访谈记录WZQ20201214)。相反,如果建立了对领导的高度认同,那么“领导让你走一步,你自己就有了主体性去想办法,走三步而且不走错”(访谈记录WZQ20201214)。普通干部对领导的认同度,一是来源于领导魄力、领导能力、旺盛精力等领导个人的卡里斯马特质,二是来源于领导任上的政绩贡献。在外地人对本地的赞扬以及县领导的表彰下,普通干部即使投入于“多中心工作”也能产生成就感、自豪感和确定感。第三,领导亲民,营造家庭氛围。领导若要凝聚普通干部的人心,就必须借助私人关系与普通干部打成一片,在与他们建立工作关系之外和他们交朋友,“别颐指气使,而要和和气气”(访谈记录CYM20201218)。

  

其次,是团队氛围动员。乡镇政府内部并不是只有综合性的总体动员,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期
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