返回上一页 文章阅读 登录

应松年 张航:中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑

更新时间:2022-07-19 19:01:18
作者: 应松年 (进入专栏)   张航  
但相比于宪法、刑法和民法,行政法释义学暂时是落后的,其重要原因就在于行政法始终处于法典缺位状态,而多元化的法律渊源及其识别问题却长期阻碍着行政法释义学的进步。对此,行政法典通过体系化的方法实现规范集成,这将有助于统一行政法的法源和建构行政法的体系,也将推动行政法治的重心从立法论迈向解释论。实际上,只有体系完整的行政法典才能孕育出兼具理论性和实践性的行政法释义学,而这两者的完美结合将有助于为行政机关、行政相对人和法官以及法学研究者提供可靠而有效的意义发掘工具。行政法典的编纂既不需要、也不可能对人们期待的所有议题都直接给出答案,而且再完善的法典都会呈现出一定的“未完成性”——“它是先天的和必然的”。但好在理论界和实务界承接了这个意义诠释工作,他们将接续完成法典意义诠释的剩余任务。只要紧紧围绕秩序井然的行政法典文本,通过科学的行政法释义原理和方法来诠释法典原则和规则的意义,即可解决绝大部分法律适用的难题。

   (二)行政法典的社会价值

   1.法治政府建设的守正创新

   在法治政府建设过程中,我们既需要行政立法来巩固已取得的成果,又需要行政立法继续推进改革。行政法典是行政立法的“集大成者”,是最具规划性、集中性和系统性的立法形式。行政法典不仅是对既往法治政府建设成果最具权威性的历史总结,而且是对未来法治政府建设最具全面性、体系性和塑造力的发展规划。从这个意义上来说,行政法典既是“历史的法”,又是“未来的法”。因此,行政法典对于实现法治政府建设的守正创新,尤其是对于采取“政府推进型”模式的法治中国建设来说,无疑都具有重要的价值。党的十八大以来,我国法治政府建设进入快速发展阶段,今后必然要向更高层次、更高水准的法治政府建设转型。因此,必须着力推进行政法法典化,打造中国特色的行政法治体系,这是一揽子解决法治政府建设“有良法可依”的最优方案。

   “法典是法律与政治权力合作的桥梁。”从这个角度来说,行政法典确实有助于实现法治政府建设这个兼具政治性和法律性工程的守正创新。前述《纲要》中一系列行政立法规划不仅是推进行政法法典化的动力和方向,而且其所列重要领域立法也是推进法典化的关键步骤。首先,《纲要》指出要加强党的领导,完善法治政府建设推进机制。中国行政法典最“具有中国特色”的指导思想应当是坚持党的领导,把坚持党的领导原则和习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设的全过程和各方面。其次,《纲要》指出要加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。行政法典最“满足时代要求”的价值功能就是完善政府治理体系,即通过基础性制度建设,“建成一个结构合理、权力配置适当、运作协调、廉洁高效”的政府治理体系。最后,《纲要》指出要坚持以人民为中心,建设人民满意的法治政府。人民日益增长的美好生活需要对法治政府建设提出了新的更高要求,所以行政法典必须立足社会全局、着眼长远发展、补齐立法短板、坚持开拓创新。未来,行政法典的制定不仅要久久为功,而且要因时而谋,实现法治政府建设的守正创新,体现其“符合人民意志”的社会价值。

   2.推进政府治理的现代转型

   哈贝马斯认为,只有当一个国家完成了从彼此熟悉的“人种共同体”向公民组成的“法律共同体”转变后,才能实现现代国家治理的转型。实际上,中国官民关系受到传统文化根深蒂固的影响,这在一定程度上阻碍了政府治理的现代转型。然而,“在一个发生着激烈而根本性的变化的世纪”,传统的政府体制、行政法制和官僚文化缓慢发展、矛盾渐露,“它们极大地阻碍了相应于新的社会与经济状况的调适过程”。对于国家治理特别是政府治理的现代转型,首先要依托于行政立法。当缺少完备的行政法律规范体系支撑和规范时,政府治理过程确实会出现不少感性甚至任性的地方,所以这就更加需要行政法典来推动政府治理回归理性。政府治理体系的主体与核心是行政法律规范体系,政府治理能力即是对行政法律规范体系执行能力的体现。行政法典代表了行政法律规范的体系化和现代化,自然就成为政府治理体系和治理能力现代化的逻辑起点。

   在这一转型过程中,行政法典“是通过体系性的和包罗万象的新秩序对社会进行总括性设计”,尤其是对政府治理主体、治理方式、治理手段以及治理关系等进行全面设计、系统重构。质言之,行政法法典化是对行政法律规范同时进行形式性汇集、编排和实质性改良、优化的编纂过程,而这一编纂过程即是获取“良法”的过程。从法治逻辑上说,只有制定出行政法典,依法行政才有“良法”可依,行政诉讼才有“良法”可判,普通公民才有“良法”可守。总之,只有制定出行政法典,政府治理体系才能真正达致“完备”,也只有在此基础上才能进一步推动政府治理能力的现代转型。

   3.维护国家统一和民族团结

   在实现国家统一之前,统一各自为政的法域和四分五裂的法制从来都是一国法典化运动的初心。在大陆法系历史上,法国1807年制定《民法典》(又被称为“拿破仑民法典”)兼有守成、统一和更新三重目的;德国1896年制定《民法典》最主要目的就在于统一;1990年,东西德统一条约中的重要举措,就是通过联邦德国的统一法典在民主德国生效的方式来维护国家统一。所以,在总结这一系列历史经验时,德国学者曼弗里德·沃尔夫(Manfred Wolf)指出:“法典化的政治愿望过去和现在都常常与民族国家的产生紧密相连”,“法典编纂有利于民族的法制统一,从而强调一个民族的现实存在,在国家合并的情况下消除以前存在的法律的分歧。”在当代中国,属于普通法系的香港地区拥有较为完备的行政法制度,属于大陆法系的澳门和台湾地区都在上个世纪就开始编纂“行政程序法典”,并且经过多次编订已经实现“部分行政法法典化”的目标。相形之下,中国大陆至今尚未形成名义上或实质性的行政法典文件,这种“‘一国两制四法域’所形成的制度藩篱与文化心理障碍不利于中华民族的统一与伟大复兴”。只有完成了行政法法典化,我们的大陆法系模式才能说是完整的,才能成为“两岸四地”行政法制的沟通桥梁和统一示范。相比于民法典,行政法典的政治意味更加强烈。行政法典的制定将会形成主流公法文化,推进“两岸四地”行政法制度的交流、融合与统一。

   行政法典和民族国家都有“统一”的诉求蕴含其中,而且二者存在密切关联。譬如在法国和德国实现国家统一后,法典便“负有统一杂乱的法律制度并以此帮助形成一个坚若磐石的民族国家的任务”。行政法典作为一国行政法律的结晶,必然要以国家统一和民族团结为产生条件,否则,缺少民族共同体普遍的接受、认可和遵守,行政法典无异于金玉其外的“空中楼阁”。相反,行政法典经过整合一国民族共识、价值认同和文化理念后,形成了一国民族对行政法治传统的坚守、认识的统一和本文的更新,这有助于民族内部消弭异质、增进团结。中国古代历史的兴替总是以编纂统一成文法典作为改朝换代的象征和标志,因为统一法典能够对国家社稷发挥“正名”和“定世”的重要作用。我们相信,更多法典成就将会作为中华文明的象征,不断导引着整个民族走向政治统一、文化认同和社会融合。所以,我们需要像民法典那样的一部现代行政法典,这源自中华民族心理上始终坚定的文化自信。恰如有学者提出的,中华民族近代的衰落并不会扼杀我们的人民对于华夏民族、大国政治、悠久文明和文化优势等自豪感,因为一旦显在的民族危机消失,中国人就决不会甘于仰人鼻息,总是希望能够创造出属于自己光荣的东西。我们在人类历史上率先突破行政法典的制定难题,这就是中国人弥足称道的光荣!

   三、行政法典编纂的总体思路与结构体系

   (一)“两步走战略”:先总则、后分则的总体思路

   我国行政法典的编纂应当遵循“先总则、后分则”的总体思路,这也是当前行政法学界的共识。虽然目前大多数学者主要在思考制定行政法总则的问题,但实际上都是以形成行政法典为最终目标。因为,主张制定总则实际上暗含了未来制定分则的必然逻辑,而且总则本身就是在宏观维度上去设计行政法典的基本框架,同时是为分则的制定提供依据和指导的。值得申明的是,我们的行政法典应当实行“总则—分则”的体例结构,这是基于多种因素综合判断得出的结论。

   首先,这一体例结构是传统法典和现代法典的通行做法。一方面,我国古典法典编纂频繁、形式多样,其中先秦最早法典《法经》即规定了“具律”作为总则,及至后世的法典制定都遵循“总则”居于篇首、“分则”布局其后的结构安排。另一方面,现代各国和当前我国编纂的其他法典体例也基本采取了“总则—分则”的体例结构,这能够确保法典形式逻辑和内容体系相对周延。而且,民法典的制定也是按照先总则、后分则的总体思路,积累了许多宝贵的成功经验。

   其次,这一体例结构是法典可认识性和可适用性的最佳选择。法典编纂要以人民为中心,所以行政法典不是只给部分学者做研究的研究范本,而是可供行政机关和一般大众所认识的“百科全书”,尤其要便于他们学法、执法、守法、用法。总的来说,“总则—分则”是从一般到具体的逻辑结构,这符合人从抽象到具体的认识规律,因而具有科学性。同时,“总则—分则”的体例结构也便于行政机关执法和司法机关审判。一般来说,法律适用的过程即找准大前提(法律规定)、确定小前提(事实要件)后,再推导出事实可以涵摄到法律中的结论。因此,行政法典将概念性、原则性和一般性的抽象内容置于总则,再将更加接近事实要件的具体规定置于分则,由此契合法律适用由抽象到具体的形式逻辑。

   最后,这一体例结构是法典的体系性、简约性和协调性要求的必要选择。第一,行政法法典化不是简单的法律汇编,而是其自身的体系化。因此,它必须要拥有一个“整体结构”,这个结构要实现法典各个部分彼此贯通与统一。其中,总则就是编织法典内部逻辑关系的基本线索,它将分则共通性的东西集中起来,“概括不断重复出现的特征,构建上位的概念,解释它们之间的关联”。所以,先制定总则而后基于总则制定分则,是行政法典体系化工作的必要思路。第二,立法的简约性不仅是条文表述的标准,也是对法典体量的限定,而后者主要通过对法典进行科学地谋篇布局来实现。按照这种思路,即先完成一般抽象概括的总则规定,而后在特别具体领域再作特殊规定,能够最大程度地实现法典简洁性。在行政法总则中规定分则各编共同的行政法原则、主体、程序、救济和责任制度等,分则各编就不必再另行规定,这也有助于节约立法资源。第三,先制定行政法总则有助于协调立法规划,并且与我国其他法域的行政制度保持协调性。结合全国人大常委会立法计划中的表述,即“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”,实际上官方也承认了环境法典、教育法典是“行政立法领域的法典编纂工作”之一。所以,应当先制定行政法总则,同时在条件成熟时协同推进环境保护法、教育法这两部具体行政领域的法典编纂工作。与此同时,未来如何进一步统摄我国香港、澳门以及台湾地区的行政制度,是我国行政法典体例设计应当考量的因素。

   综上,制定行政法总则的时机已经成熟,可以将行政法中共同性的东西抽取出来,首先制定具有中国特色的行政法总则。未来,在行政法总则的指导下进一步制定行政法分则,最终形成一部结构完善的行政法典。

   (二)“提取公因式”:行政法总则的立法结构

“提取公因式”是法典总则专门的制定技术,“用这种方法可以提高法律的逻辑完整性和内涵经济性,从而避免冗赘的重复”。将“提取公因式”运用到立法之中,就是试图复制数学中归纳“公因式”的方法,将法律中共通性的概念和规范要素按照一定逻辑抽象出来,再依托提纲挈领的“公因式”来建构整个法律体系。正如穗积陈重所说,“归纳的哲学之始祖又是法典编纂论的始祖”。行政法总则的制定就应当主要采取这种“提取公因式”的方法,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/135423.html
文章来源:《政法论坛》2022年第3期
收藏