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张康之:风险社会对参与决策的拷问

更新时间:2022-07-09 00:44:23
作者: 张康之  
所以,在国家政治生活中,在社会治理过程中,参与其中的只能是公众而不是公民。在组织这里,误用公民的概念更不应当了。因为组织中只有组织成员而没有公民,组织不会因为谁宣布自己是公民而为他加工资。所以,组织成员的参与管理和参与决策是相对于组织的领导者和管理者而言的,是可以比附为公众参与的。事实上,组织成员对组织决策的参与,在很大程度上与公共组织服务对象的参与有着同样的动机,所以我们也应将其归入公众参与的范畴。

  

   总体而言,在参与式管理的理念获得了某种话语权的20世纪后期,把组织成员尽可能地吸纳到战略管理过程中来一度成为时尚。特别是在战略决策方面,由于参与的重要性往往得到了过高的估计,组织高层管理者也愿意广泛地听取更多来自组织不同层级的意见。这不仅塑造了民主决策的形象,还产生了一个意外效果,那就是通过将组织成员广泛地接纳到战略决策的过程中而使得组织目标−特别是远景目标−深深地烙印在组织成员的头脑中,从而发挥目标激励的作用。当然,就决策的实际情况看,这并未改变组织高层管理者垄断决策的现实,但组织成员却能够从参与中受益。在更早的时期,达尔已经对参与决策作了积极肯定。达尔认为:“参加各类组织与政治参与相互促进。如果一个人参与地方性政治决策,就会扩展他的社会关系范围;而且,如果他非常关心政治,为了建立更广泛的联系就会有意识地参加各种组织。在各种组织中的众多成员身份,反过来又可以与那些以各种途径介入地方性事务的人建立联系并且也增加他参与其中的可能性。”

  

   也许是因为公众参与决策的普及,在20世纪后期逐渐造就出了一个“亚政治”的领域。虽然公众参与决策只是决策过程所采用的一种形式,但最先作为一种决策机制而得以建构的,是在政治领域中。所以,人们一旦提起公众参与,总会将其与政治联系在一起。当公众参与进入了广泛的社会组织之中,进而渗入私人部门的组织管理过程中,人们逐渐习惯了带着政治的观念去看管理问题和以政治的方式去处理管理问题,结果造就了“亚政治”这一现象。从另一个角度看,20世纪后期以来,由于大量“亚政治”的问题实现了政治化,也使得风险政治化的门槛变得很低了,出现了风险政治主题增多的趋势,此时的政治家们也不得不把更多的精力投向风险问题,从而使风险以及与风险相关的各种事项也变成了政治问题。此外,经济发展也不再是私人领域中的事情了,国家有着对经济发展指标的殷切关注,这使得经济方面的问题不仅具有了“亚政治”的特征,而是成了政治的中心事项。所有这些,使政治−行政二分的格局被打破了,表现出来的行动特征就是,政治家不再是按照决策程序向行政部门输送政策,而是随机性地表达一些与诸如风险、经济指标等相关的意见,也许还会在诸如社区服务、公共卫生、环境生态等直接关系到生活的事项上,出于讨好公众的目的而对行政部门施以压力。许许多多原先是私人生活甚至家庭生活的事项,现在都成了亚政治问题,更不用说那些影响面较大的社会事项以及原先纯属管理的事项了。这样一来,政治与行政的边界变得模糊了。所以,“亚政治”的政治化对政治−行政二分框架构成了挑战,使工业社会经典的社会治理模式难以为继了。这就是我们刚刚涉入风险社会时就直观地看到的现实。

  

   对此,我们也可以认为,“亚政治”的政治化不仅没有稀释政治,而是使政治的范围扩大了,从而使阿伦特等人“终结政治”的设想落空了。政治范围的扩大同时也包含着一种传统政治褪色的意涵,即包含着政治转型的可能性。也许人们今天还不能同意政治将会出现转型,特别是政治学家们还沉浸在传统政治的话语中,希望在传统政治话语中去乞获更多,让自己的饭碗添加得更满。然而,从风险社会与以往的不同来看,政治的转型势在必行。也许要不了多久,在全球化、后工业化运动取得一定进展的时候,特别是在风险社会及其高度复杂性和高度不确定性的压力下,政治转型的课题就会被推展出来。这就意味着民主政治中的公众参与机制将不会被搬到风险社会中来,管理过程中那种一直非常有节制的组织成员参与也不会在风险社会中得到积极推荐。在风险社会中,并不存在着精英与公众的区别,这个社会中的每一个人都承载着人的共生共在的价值,都必须直面风险和突发事件而行动。也就是说,公众将转化为直接承担任务和解决问题的行动者,是在自己的行动中进行决策的。

  

   二、专家参与决策

  

   专家参与决策的依据可以概括为两个方面:其一,是近代以来人们对科学的信仰和对知识的崇尚,这提供了某种心理上的以及其他主观性的要求;其二,是社会的组织化和职能专业化,所提供的是一种客观性需求。从20世纪的社会运行来看,科学在一定程度上具有了政治内涵。虽然我们持有科学探求真理的看法,现代社会治理也是在科学的语境中展开的,求真务实也是绝大多数政治家常常挂在口头上的政治宣言,但民主政治却是由意见主导的,真理与意见又是相冲突的。阿伦特认为:“在doxa(意见)中寻求真理可以导致灾难性的后果,即把意见也一并摧毁掉,或者显现之物被揭示为一种幻象……真理因此可以摧毁doxa,可以摧毁公民具体的政治现实。”的确,发现意见与真理的矛盾对于理解现代社会治理是具有重要意义的。因为,意见和真理在现实生活中是由不同人群去承载的。公众往往代表了意见一方,而科学家或者说专家则会被认为是真理的代表。当以政府的行动的方式去诠释社会治理对真理的偏爱时,就会更多地求助于专家,而民主政治却要求尊重公众的意见。这就是在决策的问题上的一个二难困境:是选择专家的参与还是选择公众参与?当我们以此去衡量20世纪西方国家政治的运行时,所看到的是,由政治与行政构成的社会治理是一幕徘徊在真理与意见之间的活剧。

  

   技术专家参与决策在二战后迅速地在公私部门中铺开,这与“决策科学”这门学问的出现相关,也与反对经验决策和推崇理性决策的氛围相关。其实,技术专家不仅会直接地参与到决策过程中,还会通过其研究活动而作用于决策,他们的政策分析往往会对决策的科学化产生非常大的影响。不过,从20世纪后期的情况看,在技术专家的角色和职能的问题上,已经不再像西蒙那样把技术专家与事实联系起来。这个时候,围绕着决策的争论也不再是事实与价值的关系问题了,而是把意义的概念引入了进来。雷加诺指出,当政策分析者把握意义的时候,应当看到“意义并不是本身就存在的,而是需要其作者或读者细读字里行间获得的。或者在不同的时间空间里,同样的素材可以产生一系列完全不同的意义。需要指出的另一点是,政策具有多种的传播交流载体,包括符号性的和解释性的方式,而占据着最多这类媒体资源的一方必然在政策游戏中占据着更多优势。政策分析者可以将这些维度−符号、解读和图像都纳入政策分析中”。在这种旨在把握意义的政策分析中,政策是被作为文本看待的,这种“将政策视作文本的概念坚定地与早期的理性决策者模型分道扬镳……这是与理性主义模型中的意义建构方式完全不同的一种推理模式,理性主义者所仰仗的是客观主义的观点,将意义化约至可以衡量的价值。实证主义者将意义化约为可观察的普遍性意义。与实证主义者的分析模式完全相反的是,文本的视角认为政策的意义是不断地被建构的,是主观的,并且是一直处于论争中的”。显然,把意义建构看作是主观的而不是客观的也是不准确的,在某种意义上,这还是受到了传统理性主义、认识论的影响了。实际上,对于意义建构的问题,应当在超越主观与客观的视角中去加以理解的。因为它是一个行动中的事实,是在行动中做出的,是为了行动的有效性而进行建构的。

  

   在理性主义的政策模型中,当意义被化约为普遍性的意义时,所实现的是一次性建构。也就是说,决策者建构了政策的意义,在政策付诸实施时,意义既定而不再发生改变。这可以在政策执行中产生出行为同一性、一致性的效果,而且使整个行动过程变得经济,即较少地消耗行动赖以展开的各种资源。显而易见的是,理性主义的政策模型并未考虑到环境的变动性,或者说把环境默认为不变的常量。因而,在低度复杂性和低度不确定性的条件下,这样一种政策观是能够成立的。在高度复杂和高度不确定性条件下,任何经化约而成的普遍性意义,在被注入政策之中时,都会使政策成为并不打算付诸实践的摆设。如果强行付诸实施的话,就会发现那种一经建构就不再发生变化的普遍性意义与高度复杂性和高度不确定性的现实是相冲突的。在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下,是不可能存在着任何具有普遍性的意义的,一切意义都因具体的事项而定。这就意味着政策必须具有充分的弹性,允许不同的行动者从政策文本中解读出适合于具体情境、具体行动事项的意义。这种解读也就是行动者对意义的再建构。这就意味着政策中的意义不是由决策者一次性建构而完成的,而是在政策得以实施和发挥作用的整个过程中不断地去加以建构的。每一个根据政策而开展行动的行动者,都参与到了意义的建构过程之中,都在根据自己行动的具体要求而进行意义建构。可见,比较而言,政策分析的文本模型要比理性主义模型更趋近于适合高度复杂性和高度不确定性条件下的行动之要求。

  

   雷加诺所介绍的这种政策分析状况是得益于从胡塞尔到解释学的思想发展的,应当说对决策实践产生了一定程度的影响。但是,在决策的作业层面上,传统的理性主义、科学主义仍然有着广泛的市场。所以,直接地将专家引入决策过程中的做法依然盛行。在中国,改革开放以来,在决策过程中引入专家参与被认为是必要的、不可缺少的了。不过,我们也需要认识到,从中国实践来看,专家在一些决策事项上的介入都往往不成功。因为,专家不仅没有将他们应有的科学精神带入决策过程中,反而将某种难以启齿的心理表现得淋漓尽致。这说明,专家有时是这样一个群体,他们可能因为是专家的缘故而变得心胸狭窄,特别是涉及同行、同事的时候,嫉妒的本性充分地暴露了出来,以至于在决策中完全丧失了理智。如果对专家参与决策作出评价的话,我们认为,根据科学主义精神而设计的决策机制因为忽略了专家是人的属性而助长了专家的晦暗心理,让那些晦暗心理更多地发挥了作用,而那些本应具有的正向价值观念、道德品性却失去了发挥作用的保证。一切包含着科学精神的事都应充分地考虑到现实和从现实出发。就决策过程引入专家参与这一决策机制来看,因为把人抽象成了专家,不仅没有使专家发挥出应有的作用,反而激发出了专家作为人的那些负面的因素,即将专家的各种各样的晦暗心理以及谋求额外或超额收入的愿望激发了出来,致使这种决策在形式上看显得科学,而在实质上却是不科学的。

  

   另一方面,在市场与权力相结合的社会形态中,技术专家在决策中的参与往往是受到操纵的。专家们也意识到了这一点的,但他们甘愿受操纵。这是因为,对于有知识的专家来说,出租良心是谋利的便捷途径,而且收益是非常可观的。所以,在政府发包课题时总能引来大批专家学者。也就是说,这里存在着巨量需求,一方需要良心去营造某种气氛(合法性),而另一方恰恰时时等待着将自己的良心出租以谋利。接下来我们看到的就是,出租良心成功的专家学者闷声发大财,而那些未能将良心出租出去的专家学者则开始发声,成了公共知识分子,有着知识分子的良心。的确,他们此时是有良心的,但那只是未能出租成功的“良心”。这就是我们所看到的专家参与决策的景象,而且社会影响也是难以评估的。就人类在进入21世纪的时候同步踏入风险社会而言,应当与20世纪中期开始技术专家参与决策成为流行的时尚有关,特别专家深度地参与到政治、经济、军事等方面的重大决策中来,使人类走进风险社会的步伐加快了。

  

西蒙是反对把重要决策交给技术专家的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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