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门中敬:我国政府架构下的权力配置模式及其定型化

更新时间:2022-06-25 21:57:31
作者: 门中敬  

   在立法权限的配置上,法国第五共和宪法第34条[14]和第37条[15]界定了议会和行政机关的立法权限。除此之外,立法机关的立法权限在法国第五共和宪法第38条和第16条中又一次受到限制。根据第五共和宪法第38条的规定,为实施政纲,政府可以要求国会授权它在一定时期内,以法令形式规定通常属于法律范围内的事项。根据第五共和宪法第16条的规定,总统在国家遭受严重危机时,可以采取一切必要措施来应付危机。此时,总统所制定的条例可以变更或废除现存的法律。此外,根据第五共和宪法第61条的规定,国会所制定的法律如果超过了第34条所列举事项范围,侵犯了属于条例的制定权限,政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪。[16]上述规定表明,法国确立起了一种独具特色的“宪法位阶的行政保留”制度——规范制定权之行政保留。不过,晚近以来理论和实务界已经抛弃了将法律和条例同等对待的观念,在现有法规范秩序下行政机关已经无法对抗“法律优位原则”,而从当今法国的行政立法实践来看,行政机关的立法意愿也发生了实质性的改变。[17]尽管如此,仍然不能由此否定该制度设计为行政权的主动性所预留的制度空间。

   “分工制衡”模式同样可能发生异化。当法国总统与议会的多数派同属一个党派或党派联盟时,行政与立法的关系也会由“分工制衡”异化为“行政驾驭立法”。马克龙总统时期,其所在政党“前进”运动及其盟友政党“民主运动”,获得了第15届国民议会全部577个议席的350个,[18]占据了国民议会的多数议席,总统和内阁可以实现对国民议会的有效控制。

   (四)“议行合一”模式

   “议行合一”模式是指行政机关与权力机关合一、立法权由合一的机关行使的一种权力配置模式。该模式主要对应的是苏俄(联)和新中国成立初期的制度实践。“议行合一”原则通常被认为源自马克思对巴黎公社的评价:公社“既是行政机关,也是立法机关”[19]。“议行合一”作为无产阶级批评资产阶级代议制和分权制衡体制的重要理论武器,主要针对的是当时欧洲资本主义国家虚伪的民主制度,体现了无产阶级追求真实、广泛、有效的民主诉求。

   苏俄(联)和新中国在成立初期,都主张以“议行合一”原则来组织国家政权,以区别于西方的分权制衡体制。[20]从实践来看,在苏俄(联)和新中国成立初期,对议行合一兼有实质意义上和形式意义上的理解。例如,新中国成立初期制定的《共同纲领》规定:全国人民代表大会闭会期间,由中央人民政府作为行使国家政权的最高机关。依据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》组建的中央人民政府,“集立法、行政、审判和检察于一体”,“不仅在实质意义上,亦且在组织形式上都可以说是贯彻了‘议行合一’原则的机构”。[21]此外,1954年宪法还规定了行政机关与权力机关一定条件下的“合一”:地方各级人民代表机关不设常委会,由同级人民政府作为人大闭会期间行使国家权力的机关。这亦被许崇德先生解读为“实质意义兼形式意义”的议行合一实践。[22]

   但是,“议行合一”模式过于强调政党和权力机关的权威性,容易导致权力的过分集中,不利于人权事业的发展和与国际接轨。随着改革开放的不断推进和我国宪法的几次大修,一系列变化已经发生:一是中央人民政府早已经不再“集立法、行政、审判和检察于一体”,而被定位为最高国家行政机关;二是县级以上地方各级人民代表大会均设立常委会,不再由同级人民政府行使相关职权;三是1982年宪法对各个国家机关进行了明确的职权分工,权力机关与行政机关在组织和人员上已经分离;四是“议行合一”逐渐淡出官方文件。这些变化都使得我国是否还属于“议行合一”模式陷入了较大的理论争议。例如,有学者基于形式意义的理解,主张“议行合一”是指组织机构上的权力机关与行政机关合为一体,没有分工。[23]有学者基于实质意义的理解,主张“对议行合一的理解不能望文生义,它并不是指立法权和行政权合二为一”[24]。显然,这对政府架构下的权力配置模式提出了定型化的时代要求。

   三、我国政府架构下的权力配置模式定型化:标准与依据

   如前所述,目前我国政府架构下的权力配置模式陷入了较大的理论争议,提出了定型化的时代要求。不过,在定型化我国政府架构下的权力配置模式前,首先应当明确定型化的标准与依据。

   (一)从形式的和实质的宪制标准出发,无法将当前我国政府架构下的权力配置模式归属于前述任何一种典型模式

   首先,我国政府架构下的权力配置模式不属于“分立制衡”模式。《宪法》第3条规定,国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这一规定表明,我国享有立法权的权力机关的宪法地位高于行政机关,与行政机关和立法机关具有平等地位的“分立制衡”模式不符。

   其次,我国政府架构下的权力配置模式也不属于“分工制衡”模式。《宪法》第57条规定了全国人民代表大会是“最高国家权力机关”。第80条规定了国家主席必须根据全国人大及其常委会的决定“公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令”。这表明我国政府架构下的权力配置模式也不可能是“分工制衡”模式。

   再次,我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。《宪法》第3条和第57条的规定表明,我国人民代表大会制与议会内阁制在制度逻辑方面具有某种程度的相似性,具有一定的“行政臣服于立法”模式的“外部特征”,但我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。这是因为:第一,在权力机关与行政机关的相对地位上,与议会内阁制不同,人民代表大会在国家机构组织体系中居于最高地位,不能被行政机关制约和监督,宪法中没有类似于议会内阁制的国务院解散全国人民代表大会的规定,也没有国家主席或者国务院总理否决全国人大及其常委会立法的制度设计。全国人大及其常委会制定的法律,行政机关必须遵照执行。第二,在立法权限的配置上,我国宪法和《立法法》实质上承认了国务院直接依据宪法制定行政法规的权力。1954年宪法和1982年宪法虽然都规定了国务院“执行机关”的地位,且1982年宪法第85条的规定与1954年宪法第47条的规定相同,内涵也没有发生实质变化,但宪法中的“执行”并不表明国务院只能依附最高国家权力机关开展行动。[25]全国人民代表大会作为享有国家立法权的唯一机关,行使的是“表达”国家意志的功能,而国务院和其他国家机关行使的是“执行”国家意志的功能。[26]而且,1982年宪法并没有规定“全国人大及其常委会是行使国家立法权的唯一机关”,而是基于第89条第1款赋予国务院根据宪法和法律制定行政法规的权力,《立法法》也在65条第2款实质性地肯定了国务院在行政管理职权范围内有权直接依据宪法制定行政法规,[27]这都说明在我国行政权并没有完全依附于立法权。

   最后,按照权限配置的宪制标准,我国政府架构下的权力配置模式也难于归类到“议行合一”模式。这是因为,我国1954年宪法和1982年宪法都对全国人民代表大会、国家主席和国务院作了明确的职权分工。特别是,基于对既往体制的深刻反思,1982年宪法对全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院与最高人民检察院的职权分工就彰显出分权制的努力。[28]邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》中专门强调,“权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”“关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来”。[29]时任宪法修改委员会副主任委员彭真在宪法草案修改说明中指出:“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行。”[30]学者们大多以这些论述作为我国政府架构下的权力配置模式应为“分工协作”模式的理由。有学者生动地将全国人民代表大会与国务院、监察委员会、最高人民法院及最高人民检察院的关系形容成一位“家长”与四位“兄弟”的关系,“家长”要管住“兄弟”,“兄弟”之间要彼此制约平衡。[31]因此,这种职权分工并不意味着我国宪法排斥立法、行政与司法等基本概念,而是对分权原则的否定,是指祛除了立法、行政、司法等概念背后的权力制衡内核,仅将其视为一种普通的职能分工形式。[32]正如有学者所指出的:“我国学者之所以无视我国宪法分别设置立法与行政机关的事实,而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则,其根本原因在于,议行合一彰显了社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质,即对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。”[33]

   但是,“职权分工”或“职能分工”这种说法存在一个基本逻辑前提,即国家权力的统一性。因为没有国家权力的统一性,是没法论及职权或职能分工的。而且,将1982年宪法规定的全国人民代表大会、国家主席、国务院的职权解释为职能,也是不恰当的。虽然部分学者坚持认为宪法在国家权力配置模式上采取的是“议行合一”原则,[34]甚至有学者认为全国人民代表大会的权力机关兼立法机关身份和国务院的执行机关兼行政机关身份构成了国家权力机关的双重角色下的“议行融合”体制,[35]但行政机关不再是权力机关的组成部分这一事实,是与“议行合一”原则不相符合的。因此,既不能抛弃“议行合一”在我国政治运作中发挥的实质性作用,将我国政府架构下的权力配置模式界定为“职能分工”模式,也不能不考虑1982年宪法对职权配置的宪制标准,仅依靠“民主集中制”原则将我国政府架构下的权力配置模式界定为“议行合一”模式。

   (二)基于责任政治的二元化,在对我国政府架构下的权力配置模式定型化时,应综合采纳宪制和政制的双重标准

   如前所述,根据宪制标准来界定不同政府架构下的权力配置模式,主要采用形式的和实质的宪制标准。但在实际运行中,上述几种典型模式容易受政制因素的影响而发生模式的异化,如“行政臣服于立法”和“分工制衡”向“行政驾驭立法”的转化。而且,单纯采用宪制标准来界定我国政府架构下的权力配置模式时,还会遇到无法解决的理论难题,其中缘由,主要是没有将政制标准纳入类型划分的理论框架当中。事实上,我国政府架构下的权力配置模式除了受纸面上的宪制因素影响,还深受现实政制因素的影响。[36]因此,讨论我国政府架构下的权力配置模式,必须立基于国家治理体系现代化的顶层视野,综合采纳宪制和政制的双重标准并厘清其内在逻辑关系,而这主要表现在政党政治兴起后对责任政治原理的形塑上。

   在当今民主政治盛行的时代,人们自然地认为,责任政治就是民主政治。民主政治崇尚法治,崇尚法律的知识系统。因为,在当今高度分化的现代社会,法律已经从政治系统中分离出来,法律系统和政治系统都具有独立运作的规则、功能和程序。其中,政治系统“以权力为交往媒介,以作为具有集体约束力的决定为功能定位,有权/无权是政治过程自我生产的二元沟通图式,具有集体约束力的决定产生依赖于权力。政治系统的三个主要组成部分官僚行政机构、政党以及社会舆论在权力媒介的指导下构成相互决定的循环过程”[37]。法律系统“以法律语言为交往媒介,以保障期待的稳定化为功能定位,合法/非法为法律过程自我生产的二元沟通图式,具有效力的法律决定源于合法性认定,在法治社会中,法律系统的四个主要组成部分——法律规范、法律行为、法律过程以及法律学说在法律语言的指导下,相互决定,相互生产,形成了一个‘超循环系统’”[38]。

但责任政治的概念发展史表明,责任政治经历了“统治者相信自己应对治下的民众负责,(点击此处阅读下一页)


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