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高帆:县域发展的战略意义、基本特征及政策建议

更新时间:2022-06-19 15:36:47
作者: 高帆  
流向远郊县域的规模相对较小,技术、管理、知识、数据等要素进入县域并整合已有要素的程度还不充分。从县域要素的流出来看,农村土地、资本、劳动力等要素整体上呈现出单向外流特征,特别是农村劳动力的大规模非农化流转是当前城乡要素流动的主要内容,这种流转又伴随着农村进城务工人员职业转化与身份转换的不匹配。进城务工人员在劳动能力、人力资本含量等方面普遍优于农村整体劳动力,这使得县域内的老龄化、空心化等成为值得关注的重要社会问题。对于县域要素存量而言,导源于产权制度、交易机制以及营商环境等因素的作用,这些要素的流动性和再配置也往往受到较大制约,耕地经营权和宅基地使用权流转范围较小,作为要素组合载体的农业新型经营主体发展相对迟缓,这些新组织形态对农业功能的拓展、农业链条延伸和农民收入增长的驱动作用也并不充分。

  

   城镇和农村的融合互动存在短板

  

   县域行政层级包含了县城、乡镇和村,县域发展需要在县城、乡镇、村之间形成分工协作机制,只有在城乡商品频繁交换、要素充分流动、链接不断紧密的基础上才能构筑县域良性发展格局。在这一进程中,县城往往具有关键作用,它处在畅通内外、连接城乡的枢纽位置,其在获取行政和市场资源时处于优先位置,在汇聚本地要素和商品中也发挥着核心作用,县域发展尤其需要凸显县城在城乡互动中的主动地位和“增长极”作用。在实践中,除了地处发达地区的部分县城之外,我国中西部多数县城的这种辐射带动作用还不突出,城镇和农村之间的融合互动也存在明显短板。这主要表现为:在县城,县城人口密度较低、县城人口落户意愿较低[8],企业等市场主体的数量偏少,企业开展规模化经营、进行技术创新和产业升级的能力相对有限,企业对农村资源进行整合并进行资本化运作也缺乏系统支持,这影响了县城的就业创造能力以及对区内劳动力的吸纳能力,县城自身或借助中心镇这个中介对农村的辐射带动作用尚不充分。在农村,我国农村居民往往采用以代际分工为基础的半工半耕生计模式来实现收入最大化[9],县域内的经营活动对农民而言往往是“预防风险”功能,农村居民通过在县域外打工并获得收入,进而在县城或中心镇购房置业,其对县城的经济依赖并不突出,收入来源和消费支出并未经常性地发生在县域。上述情形意味着:我国县域内城乡之间的关联效应还未充分发挥出来,在县城和农村之间亟待形成资源互通、循环畅通、双向促进、互动共赢的良性格局。

  

   公共产品配置还存在失衡问题

  

   县域发展与生产性、生活性公共产品的配置状况紧密相关,公共产品配置不仅影响着县域资源配置效率,而且影响着城乡居民的福利水平。相对于城市,现阶段我国县域公共产品的不平衡不充分特征尤为突出,这主要表现为:在计划经济时期,我国按照城乡人口来差异化配置公共产品,迄今为止这种城乡二元社会结构、以及公共产品配置的城市偏向特征依然存在。改革开放以来、尤其是进入新时代之后,我国城乡基本公共产品均等化进程有了显著进展,但县域居民、尤其是农村居民在分享社会保障资源方面仍显著低于城市居民,“农民”仍是一个兼有职业和身份两重性质的复合概念。除国家提供的普惠性公共产品之外,县域内的地方政府也应提供本地化公共产品,这包括域内的基础设施建设以及居民保障性资源供给等。这高度依赖于本地的经济增长和财政动员能力,但当前县域、特别是中西部多数县域的经济发展活力不足,财政支出压力较大,财政依靠转移支付的特征较为显著,影响了县域本地化公共产品的供给水平和改造进程。在户籍制度逐步放松且微观主体选择权扩展的条件下,县域内部分农民的流动性在提高,其往往选择在县城或中心镇集聚并购房置业,以此为家庭成员获取相对优质的教育医疗资源提供便利。这意味着,县域内人—地—村之间的对应关系正在发生变化,此前主要依据地和村来提供公共产品的方式需要作出调整。但当前县域对人口结构变迁引致的公共产品供给方式变革回应较为迟缓,县域内社会保障和公共产品的衔接通道还不顺畅。

  

   依托县域发展驱动共同富裕的政策选择

  

   在中国迈向现代化建设新征程的背景下,县域发展不断显露出其重要性、必要性和紧迫性。对于中国预设的共同富裕目标而言,县域发展不仅不可或缺,而且至关重要。从策略的角度看,我国扎实推动共同富裕必须瞄准县域这个空间,通过消除县域的不平衡不充分发展来实现整体发展的稳定性、持续性和包容性。县域发展关联着城乡差距、地区差距和群体差距,其对我国共同富裕事业具有“提纲挈领”的关键作用。从实践角度看,我国县域发展的地区分化、要素组合、城乡互动和公共产品配置等特征值得关注,县域的不平衡不充分发展是我国经济社会体系的一个重要特征事实。概括地说,现阶段我国县域发展面临着“逻辑重要性和实践挑战性”之间的不匹配。由此出发,我国必须瞄准县域发展的主要制约因素,通过政策完善来激发微观主体活力,并缩减不同社会成员的发展权利落差,调节不同社会成员的收入分配差距,进而在加快县域发展的基础上驱动共同富裕事业取得更大进展。

   上述策略安排涉及三个层次的关系:一是整体格局下的城市和县域,当前我国要素配置低效率和成果分享不均等集中体现在县域,城乡二元结构仍是我国亟待解决的主要结构性问题,因此应将共同富裕的主要着力点放在县域,在促进城市和县域互动的条件下,优先增强县域发展的内生能力和可持续性。二是在县域内部的县城和农村,考虑到县域内农村人口和劳动力的流动趋势,以及公共产品配置中的效率准则,当前我国需要强调县域内的本地城镇化,增强县城对农村的就业创造功能和辐射带动作用,但考虑到我国的不充分发展首先体现为农业农村不充分发展,且农民的公共产品获取仍面临着制度性约束,县域内城镇化必须与乡村振兴紧密结合。三是农村发展的经济功能和社会功能,县域的最大特征是集中着农业生产和农民群体,农村产业对经营者而言具有经济性,对整个国家而言则具有基础性、战略性和社会性。因此,在推动县域发展中必须从大历史观来认识农业农村发展[10],利用政府、市场“两只手”的结合来激励农村市场主体,利用财政工具来弥补农村产业与其他产业的“生产率缺口”,避免陷入将农产品视为一般商品、单纯从经济维度看待农村产业的认识误区。基于对上述3组关系的认识,现阶段我国依托县域发展来驱动共同富裕的策略可表述为聚力县域发展、激发县城活力、拓展农村功能、提升发展能级。

   现阶段我国在加快县域发展并助推共同富裕的过程中,应在强调针对性、可行性、组合性的基准下进行相关政策完善。在实践中,需通过问题导向、目标导向来制定政策,通过解决参与者的激励相容来实施政策,通过绩效评估以及与目标的比对来调整政策。当务之急是在如下方面为县域发展提供更为有力的政策保障。

   一是持续加强县域内的基础设施建设力度。在国家基础设施建设总体规划和财政资源安排中,应将县域、特别是中西部县域的基础设施建设放在更为优先的位置,着力补齐县域的基础设施短板,扩展县域基础设施建设的范围和类型,以此降低市场交易成本并增强要素流动性。

   二是不断提高县域的社会保障供给水平。从贯彻落实共享发展理念的角度出发,按照普惠、公平原则来深化社会保障体系改革,进一步加快基本公共产品均等化进程,缩减城乡、地区和群体之间的基本公共产品获取落差。重点提高县域农村居民的基本医疗、基本养老、基本教育财政支持水平,将养老、医疗等资源进一步向县域农村地区倾斜,探寻城乡之间、县域城镇和农村之间的社会保障多元化共享模式,以缩减城乡社会保障差距和居民身份落差。

   三是优化县域微观主体的营商环境。县域内市场主体、特别是县城企业可以就近吸纳农村劳动力,推动农村产业融合并扩展农村产品市场。因此应利用金融、财税、产业、土地等政策工具,对这些市场主体予以必要扶持。从市场主体的实际需求出发,在政策层面简化行政审批流程,增强产权保护力度,强化综合服务效能,激励工商资本下乡并从事涉农产业,激励农业新型经营主体与小农户形成多元化利益联结机制。通过“放水养鱼”而不是“竭泽而渔”来激发县域市场主体的经营活力。

   四是鼓励不同县域因地制宜走特色化发展道路。我国不同地区的县域往往处在不同的发展阶段,面临着不同的禀赋条件和市场环境,这些地区有条件供给差异化的产品或服务,而我国超大规模市场也意味着需求多样性、个性化特征明显。据此,我国在针对地方政府的激励考核指标设定中,应鼓励县域在整体部署下充分利用各自比较优势,宜农则农、宜工则工、宜商则商,积极探索契合本地实际且具有市场竞争力的发展路径,规避用一种或几种模式来推动县域发展的“整齐划一”思路。

   五是强化对“三农”的支持保护力度。县域发展既需要市场机制扩展,也需要政府作用增强,特别是县域发展对我国粮食安全、生态安全、社会安全等具有关键作用。为此我国必须将第一产业视为“准公共产品”,依靠政府力量来对冲农业的产业“弱质性”,继续加大支农惠农强农力度,加大对农村经营者的种粮补贴,加大对地方政府的耕地保护、环境保护以及种业研发等的支持力度,提高财政资源投放的瞄准性和有效性。将减贫工作重心继续放在县域农村领域,防止农村脱贫人口出现规模性返贫,通过强化农民人力资本投资、筑牢社会保障体系、增强代际流动性等着力解决农村相对贫困问题。

  

   作者:复旦大学经济学院教授,教育部青年长江学者 高帆


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文章来源: 《国家治理》周刊
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