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钱坤:全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开

更新时间:2022-06-08 23:33:28
作者: 钱坤  
全国人大常委会功能的发挥更多借助于议事规则与程序的规范化,以及由审议与商谈所体现的民主。具体而言,全国人大常委会组成人员来源于民主选举产生的全国人大代表,具有一定的代表性,也能通过“密切联系全国人大代表”增强其民意代表的属性;全国人大常委会必须更多地运用程序机制,在立法活动中实现对人民利益与意志的表达,通过科学、民主的立法程序,实现对于多元价值的沟通与利益的衡量;在高度建制化的程序之外,全国人大常委会还要在代议机关民主商谈的基础上引入公共领域的民主意见,实现自身民主正当性水平的提升,进而行使立法权。

   (二)全国人大常委会立法权的界限

   全国人大常委会立法权的民主正当性基础,一定程度上也决定了全国人大常委会立法权的外部界限与内部界限。

   1.全国人大常委会立法权的外部界限

   所谓“外部界限”是指,全国人大立法权与全国人大常委会立法权的界限。实践中,两机关的立法权限引发了许多争议,如全国人大常委会的立法被认为已经涉及基本法律部分,其对基本法律的修改也被认为超出了宪法授予的权限,存在“失范”现象。为此,不少学者尝试基于“基本法律”与“法律”的二分法来划定两机关的立法权限,但实际效果并不理想。

   有待法律加以调整的事项千差万别,政治、经济、文化等各类议题都可能成为立法者关注的对象,而看似细枝末节的法律条款,也可能关乎某一领域的基本大政方针,这使得概括地界定某部法律是否是基本法律,十分困难。实际上,“基本法律”与“法律”的二分,仅仅能够表明两机关立法权之界限是客观存在的,而无法真正揭示出这一界限的具体内容。1982年宪法第67条第3项规定,全国人大常委会可以“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”,这一规定其实更有助于厘清全国人大常委会立法权之外部界限。具体而言,上述条文中的“基本原则”能够指涉两种意义上的“原则”,即规范论意义上的原则与价值论意义上的原则。前者在效力形态上是最佳化命令,而非全有全无式的规则,如民法上的诚信原则、绿色原则,皆属此类;后者可能在规范论上并非原则,却具有价值论意义上的重要性,如刑法上的罪刑法定原则。这两种原则受到“基本”一词的限定后,都可能涉及共同体在某一领域的重大价值决定。1982年宪法第62条与第67条对于两机关立法权的配置,毋宁意味着涉及此类重大价值决定的立法权应由全国人大保留。

   上述主张可与两机关立法权在民主正当性上的差异结合起来理解。全国人大被建构为我国宪法下最高民主意志的代表,其低度组织化是对人民的“非建制化”属性的体现,因而全国人大在某种意义上也是公共领域的缩影。虽然全国人民代表大会的人数众多、会期较短,其却因此可以相对直接、清晰地反映既有的社会共识,适于发挥政治象征、价值宣示与根本决断的功能。将彰显基本价值决定的规范制定权,保留给具有更强的实质民主正当性、在构造与程序上更适合作出价值决定的全国人大,是民主原则的必然要求。相较而言,全国人大常委会的民主正当性更加依赖议事程序、商谈品质与利益均衡。全国人大常委会可以凭借委员专业性、会期持续性、议程灵活性等方面的功能优势,在全国人大作出的价值决定的框架下承担规范具体化的工作。

   这种基于民主正当性差异的分工,也能在技术层面得到进一步落实。比如,全国人大的立法需要更加明确地提出“基本原则”,以框定法律的基本价值取向;全国人大对全国人大常委会提出的法律案进行审议时,可要求其对落实基本价值决定的立法考量作更多说明,从而有针对性地开展审议;对于全国人大常委会制定的与“基本原则”相抵触的立法,全国人大应当予以撤销。此外,全国人大常委会可以通过公众参与、专家咨询、基层立法联系点等方式,实质性地增强其立法审议的开放度与民主性。人大代表未必需要专职化,但应当提高人大常委会委员的专职化水平,亦应拓展人大常委会委员之外的人大代表对人大常委会立法的参与方式。

   有经验研究发现,在全国人大的法律案审议中,政党意志影响、政治象征功能、媒体舆论空间、代表参与方式等要素,都实质性地作用于全国人大立法权的行使,而凡此种种都与全国人大在民主正当性上的特质无法分开。总之,全国人大常委会的立法若涉及重大价值决定,应当遵循全国人大的价值决定;在不涉及重大价值决定时,全国人大常委会可以充分且自主地发挥其民主代议与协商的功能。全国人大常委会既不能也不应成为简化版的全国人大,其享有的立法权与全国人大的立法权并非同质替代,而是有所分工的。

   2.全国人大常委会立法权的内部界限

   所谓“内部界限”主要是指,全国人大常委会的立法权与重大事项决定权之间的界限。传统上,对于全国人大常委会重大事项决定权的界定,以1982年宪法第67条的相关规定为准据。但在实践中,全国人大常委会通过了各式各样的决定与决议,有些决定或决议并不能在第67条第13-20项(现为第14-21项)中找到明确依据,却与立法权在调整范围上有所重合,从而可能发生重大事项决定权与立法权的竞合。已有学者注意到这些决定或决议在规范依据上存在疑问,并尝试使用“抽象法命题”“立法性决定”等概念展开讨论。2021年修正的全国人民代表大会组织法规定,全国人大常委会有权“决定重大事项”。那么,这一规定能否为全国人大常委会的“立法性决定”提供独立于第67条的规范基础?

   对这一问题的回答,关乎全国人大常委会立法权的边界,在实践中指向两种不同的调整“立法性决定”的方式:要么扩张“重大事项决定权”的范围,将之作为“立法性决定”的规范基础;要么将“立法性决定”的作出视为立法权的行使,并按照立法权行使的要求进一步完善相关程序。本文认为,1982年宪法第67条规定的重大事项决定权,是全国人大常委会基于其常设机关身份获得的,具有明确的宪法依据与权力边界;“立法性决定”则属于立法权行使的结果,不应同对重大事项的决定相混淆。

   具体来说,第67条规定的重大事项决定权有其特殊之处,即该权力的发动具有相当程度的不确定性。譬如,涉及国防、外交、紧急状态的决定,均有可能需要在突发情形下果断作出。在不同国家或地区的宪法中,作出这些决定的权力往往以君主专权、紧急权力、例外权力、必要性权力等形式存在,是由特定国家机关在特定领域内行使的专属权限,而立法权则与此不同。《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及立法法等法律法规,为法律案的审议设置了有别于决定权行使的立法程序。全国人大常委会得以行使立法权,不是因为它具有随时作出决断的能力,而是因为它能够日常运作,有针对立法事项进行长期、反复的民主商谈的能力。表面上看,全国人大常委会行使的立法权与重大事项决定权具有相似性。例如,其通过的法律与作出的决定都具有拘束力,也都带有一定的政治性。但是,重大事项决定权的行使本质上依赖临机决断的政治能力,而立法权的行使更多体现的是民主商谈的政治能力。事实上,全国人大常委会的决断性权力是受到宪法规范的严格限定与全国人大的制度制约的。宪法第67条对于重大事项决定权的规定,采取的是列举式规定而非抽象授权,也能够印证这一点。因此,“立法性决定”的作出,不应以重大事项决定权的名义,而是必须遵循立法程序,以满足立法权行使的民主正当性要求。

   正如学者所言,“扩大全国人大常委会的职权使全国人民代表大会内部在功能上实现了明显且适度的分化”。全国人大常委会不是最高国家权力机关,不具备与之相同类型的民主正当性,难以凭借其常设机关身份以及功能关联性原理来解释其立法权的获得。如果认为国家立法工作需要由具有相当民主正当性的机关来完成,就必须要求全国人大常委会增强其民主正当性。全国人大常委会不仅必须由民选代表组成,还需通过多种方式与民众保持实质性联系;它不必如全国人大一般体现广泛的代表性,但有必要保持一定的规模、具备一定的行动能力,且要通过广泛开展协商民主以提升其民主正当性水平。一言以蔽之,授予全国人大常委会以国家立法权,不仅仅是对其职权的简单调整,也使其获得了一种不同于最高国家权力机关及其常设机关的独特身份,更在某种意义上影响着全国人大常委会的建设方向。

   四、作为宪法监督与解释机关

   “解释宪法,监督宪法的实施”,是1982年宪法授予全国人大常委会的另一项职权。由于全国人大及其常委会都能“监督宪法的实施”,即都享有宪法监督权,学界惯常称此种体制为“权力机关型宪法监督”,而不再从性质上进一步区分两机关的宪法监督权。这在某种意义上是将全国人大常委会的宪法监督权视作全国人大宪法监督权的延伸。实际上,1982年宪法第67条授予全国人大常委会的宪法监督权是一种新类型的职权,其既有别于第62条所规定的全国人大的宪法监督权,也区别于全国人大常委会作为常设机关所拥有的对其他国家机关工作的监督权(简称“监督工作”的职权);此种职权并非常设机关之宪法地位的延伸,无法用功能关联性原理来解释,其实质是1982年宪法在宪法监督与解释机关的面相上,对全国人大常委会宪法地位的新发展。

   (一)“监督宪法的实施”与“监督工作”的区别

   全国人大作为最高国家权力机关,在政治地位上具有最高性,在政治意志的形成上具有全权性,其对其他国家机关享有政治上的优越地位,得以监督其他国家机关的工作。全国人大常委会因其与全国人大具有功能关联性,也拥有“监督工作”的职权。1982年宪法赋予全国人大常委会的宪法监督权不同于上述“监督工作”的职权,二者的区别可从制度史和职权的理论基础两方面来把握。

   从制度的发展历程来看,1982年宪法颁行前,“监督宪法的实施”一直是全国人大独享的职权,全国人大常委会仅基于其常设机关地位,享有针对其他国家机关工作的监督权。在1982年宪法草案的形成过程中,围绕宪法监督体制的设计,曾经有过慎重讨论,最终形成了全国人大及其常委会均有权“监督宪法的实施”,全国人大常委会还有权“解释宪法”的模式。1978年宪法虽然首开先河,授予了全国人大常委会以宪法解释权,却将其与法律解释权、法令制定权规定在同一条款中,没有体现出规范解释类职权与规范创制类职权的区别。1982年宪法不仅将宪法解释权与法律解释权、法令制定权等区分开来,还明确将“解释宪法”与“监督宪法的实施”联系起来,开辟了宪法监督的新形态(如下表所示)。

   从两种监督权各自的理论基础来看,“监督工作”的职权以民主集中制为理论基础,更具体地说,是以全国人大作为最高国家权力机关对其他国家机关享有的绝对优先地位,以及全国人大常委会作为全国人大的常设机关所具有的相对优先地位为基础;而“监督宪法的实施”的理论基础是,宪法作为国家根本法、法律体系中的最高法,具有最高法律效力。当然,这种区分能够成立的前提是将宪法作为法律规范看待。如果将宪法视为纲领,那么“宪法的实施”就仍可被理解为某项“工作”。在这个意义上,“监督工作”与“监督宪法的实施”也仍然存在概念交叉的可能。

   (二)“解释宪法,监督宪法的实施”:政治控制还是规范控制

   要准确认知全国人大常委会的宪法监督权,仅仅区分“监督工作”与“监督宪法的实施”这组概念,仍显不够。1982年宪法第62条对于全国人大职权的规定与第67条对于全国人大常委会职权的规定,都提到了“监督宪法的实施”。但是,根据第67条,全国人大常委会不仅有权“监督宪法的实施”,还有权“解释宪法”,而这后一项内容并没有出现在第62条之中,这就为进一步理解全国人大常委会的宪法监督权提供了线索。

   1.“宪法监督”含义的不确定性

在我国的宪法理论与实践当中,(点击此处阅读下一页)


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