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周佑勇:中国行政基本法典的精神气质

更新时间:2022-05-10 20:18:06
作者: 周佑勇  
同时,法律作为一种秩序,应表现为阶层有序的法律体系架构,而非一盘散沙的法条。行政法的规范体系亦是由效力规范体系主导,呈现出一种动态等级规范体系。在行政法典的规范效力层级上,需将多元分散的行政法规范整合为上下贯通、内外统一的结构体系。在行政法典内部,需处理好总则与分篇的关系,保证总则对分篇的效力范围涵摄,促进分篇对总则的贯彻实施。在行政法典外部,需协调好行政法典与其他行政法规范之间的关系。法律秩序是一般规范与个别规范根据法律调整自身的创造而联结成体系,低级规范的内容根据高级规范创立。行政法典的效力在行政法律系统中居于最高位阶,对不同层级、不同地方、不同部门的行政法规范具有创制功能,一切行政立法在行政法典的统领下组成一个树状体系。

   规范呈现出来的外在表现形式是具体的制度,行政法的体系化还需将零散的行政法律制度串联起来,形成秩序井然的有机制度体系。在制度法论者看来,法律是一种制度性事实,制度存在于规范或规则的背景中,并为着规范或规则而存在。一方面,法律制度是组建法律规范体系不可或缺的要素,透过制度的运行可将各个独立的法律规范串通成一个相互关联的规范体系。另一方面,制度具有实践理性价值,人们在社会生活中的行动都是制度的表现,经由制度界定了各方主体的身份、权利(力)和义务。制度表达的是一种行动结构,法律制度与法律行为密切关联。法律制度通常是由一组产生规则、效果规则与终结规则所规整界定的法律概念,在这些规则的综合作用下,形成具体的制度范例,发生制度要求的效果,终结制度的运行。各种法律行为样态必须在法律制度的约束下实行,法律制度指明了特定法律行为方向,提供了具体法律行为的模式,对法律行为效果发挥规范作用。

   行政法律制度是行政活动的指引,行政权力拥有者与受权力支配者都要受制度的约束,在符合制度性条件下进行活动。而任何制度都是建立在指导理念的基础上,行动者是以指导理念为基准进行自我定位,并追求特定目标的实现。指导理念是制度的核心,还可发挥稳定制度的功能,围绕指导理念建立的制度体系才能保持系统安定。行政法的核心理念在于“保权”与“控权”,既要保障行政权力有效运行,又要控制行政权力不当滥用。这两种理念都是站在行政权力运行角度,因此应以行政权的运行为基点,搭建行政法体系。有观点认为行政法律关系可以调节多边法律主体的利益冲突,既强调公民的法律地位,又有助于建立一个开放的价值体系。然而,各个领域的行政法律关系,其性质与内容各不相同,很难以行政法律关系为基点建立行政法体系。但为防止受行政权支配者的制度地位落空,亦需将行政相对人的权利纳入行政法体系之中。于是,在行政法理念指导下,以行政权为基点,就可建构起“行政组织制度—行政行为制度—行政救济制度”的综合体系,并用作行政法典体系化的规范构造。这也符合制度构造中“产生规则、效果规则与终结规则”的体系配置。

   二、中国行政基本法典体例结构的通则性

   法典编纂体例是指法典的结构形态,包括整部法典各个部分的联结模式与组成要素。如何合理安排法典的结构,使其成为层次分明与逻辑融贯的有机体系,是法典编纂的技艺问题。此种技艺虽然在外观上表现为法律的形体,但支撑形体有效运行的仍是内在的法律肌理。将部门多元、规范庞杂的行政法律集群,形成结构合理、体系完整的统一行政法典,需有高超的立法技艺,尤其需尊重行政法的客观规律。学理上围绕行政法典编纂的体例模式,展开了诸多争论。而行政基本法典由于其通则性的功能优势,得以成为行政法典编纂体例之典范。

   (一)行政法典编纂的体例之争

   行政法典的编纂体例与法典化的程度密切相关。究竟是就全部行政事务法典化还是仅就各种共通的行政事务法典化,是就行政实体与程序同时法典化还是仅就行政程序法典化,直接影响着行政法典的结构模式选择。

   根据内容的完整性,法典的编纂类型分为绝对化法典与相对化法典。前者是指完整精细的法典,后者是指概括纲要的法典。立法者通过制定法典,欲穷尽所有人事,实非易事。法律不可能从社会结构中完全剥离出来,而是受制于社会经济发展条件,需因时而变。绝对法典化必然会显得过时和十分僵硬,进而阻碍法律的进步。而且法律也不可能事无巨细地对每一项事务进行个性化的精确设计,如果将精密细致的条文逐一纳入法典之中,则势必卷帙浩繁,所以完全的法典化与复杂的社会发展现实不相适应。成文的法律与社会生活的变化之间存在滞后性,这是法典编纂不可避免的弱点。而相对法典化,则通过将有限的法律事项编纂成典,既能够发挥抽象整合能力,又有利于为法律跟随社会的进步而预留调整空间。在行政法的法典化过程中,也出现了绝对化法典与相对化法典之争。

   行政法的绝对法典化主张将所有的行政法律制度纳入同一部行政法典中,编纂成统一的行政法典。由于行政法的调整范围广阔无边、调整对象变化频繁、调整手段更新迭代,难以一蹴而就制定一部全面系统的行政法典。于是,有观点主张参照《民法典》的体例结构,采取“两步走”策略。即先制定行政法总则作为过渡性方案,再制定行政法典的分则篇。在具体方法上,按照“提取公因式”的方法制定行政法总则,将行政法律体系中的普遍性规范提取出来,作为行政法律制度的基本框架。但是如果行政法总则独立成典的话,由于总则中文本内容的有限性,低密度的规范容量难以有效整合复杂多样的行政法律关系,势必导致总则模式的科学性和体系性不足。也有观点主张采用“法典制定+法律编纂”的混合模式,即在行政法的总体框架下,部分领域制定法典,部分领域进行编纂,形成法典化的行政法体系。虽然这种方式在形式上实现了法典化,但是实质上依旧是行政法总则模式的延伸。也有观点认为采用法律汇编的形式,将纷繁复杂的部门行政法作为分则部分,与行政法总则部分整合到一起,共同形成一部形式意义上的行政法典。但这种形式强行把部门行政法的内容全部放在行政法典体系的框架内,反而减弱了体系的射程和效能。

   行政法的相对法典化则主张将行政法律制度中部分体系化程度高的内容提炼出来,整合成为一个法典。按照整合的程度,又分程序型行政法典与通则型行政法典。前者仅仅针对行政程序部分体系化,认为行政活动遵循的一般性行政程序法律规范是行政法典的核心内容,且纯粹的技术性程序较易统一为完整的体系。然而,离开了实体法的支撑,程序法就是空洞的。行政程序法还需解决行政行为的构成与效力问题,因而并不纯粹。在我国,《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》三部规范共同行政行为的法律,均贯彻了实体与程序并重的理念。经统计分析,域外各国制定的统一行政程序法都涵盖了大量的行政实体内容,如德国行政程序法中的实体法条款占比为45.6%、西班牙行政程序法中的实体法条款占比为58.2%。我国台湾地区行政程序法也是兼具实体法与程序法的规定,甚至有学者认为本法过度重视实体规范而轻视程序规范。可见,程序型行政法典的进路终究是名不符实,正所谓“只恐双溪舴艋舟”,难以承载行政法法典化的重担。

   通则型行政法典,则是一个浓缩版的基本法典,是对行政法实体与程序内容的高度抽象化建构,完全契合“行政基本法典”之“名”和“实”。改革开放初期,有学者就提出制定“行政基本法”的构想,主张通过作为“基本法”的行政法发挥总纲性的统摄功能。但由于时代条件的限制,其后仍采取了单行立法的路径。近年来又有学者主张制定“行政基本法”,通过提取行政法的基本特征,制定一部类似于行政法大纲的规范所有行政行为,在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的法律。法律的作用在于形成并维护普遍的社会秩序,所以法律的内容就必须在一定的程度上具有普遍性。将所有行政法领域中实质上相同的规定统一起来,按照一定的逻辑结构和体系安排集聚成典,就形成一个普遍适用的有机行政法整体。这样的行政法体系既能对一般行政法领域中基本的、共识性的问题进行规范,又不会因体量庞杂而在短期内无法实现立法目标。总之,行政法的法典化是一个求同存异的过程,既需保证行政法律系统的稳定与统一,又要实现行政法律体系的开放与灵活,唯有作为通则性的“行政基本法典”能够扛下行政法法典化的大旗。

   (二)编纂体例通则性的功能优势

   作为通则性的行政基本法典,由于符合体系优化与内容科学的综合标准,得以成为我国行政法典编纂体例的最佳选择。“一定的事实和一定的法律效果在不同的法律关系中可以重复出现”,从不同的法律关系中抽象出共通性的法律规律,就能够建立法律规范内在关联性的体系连接。行政基本法典关注的正是行政法律实践中的原则性、基本性和重要性问题,是对一般性行政法律规范的体系化。作为通则性的体例模式,行政基本法典既能为建构整体性行政法律制度提供向心力,又能为部门领域行政法律制度的独立发展提供生长力,具有明显的体系化功能优势。

   首先,行政基本法典能够发挥体系整合功能。行政基本法典在行政法律体系中的基础性、统领性地位,可以划定行政法域的整体轮廓,实现行政法秩序的体系化。一方面,行政基本法典是在重整分散性、碎片化的部门行政法律规范的基础上,形成一个连贯的、完备的规范体系,可有效助推中国特色社会主义行政法律体系建设。当下中国的行政法律制度,不仅部门立法林立、缺乏规律共通性,而且领域法专业性较强、缺乏普遍适用性。而行政基本法典就是一种基础行政法律规范,通过对部门行政法中共识性规范的提纯,来创制一种新的通用型制度框架,充当着“元代码”的功能。另一方面,行政基本法典是行政法律制度的根本法,可发挥立法引领功能,更好指导各个领域立法,为一般行政法和部门行政法提供基础理念和原则支撑。行政基本法典位于行政法体系的中心位置,具有行政法基本原理之优位地位,对立法者制定具体法律具有拘束力。各领域行政法均应以行政基本法典为最高指导原则,其内容都是行政基本法典的具体化。

   其次,行政基本法典具有统筹协调功能。我国行政法律秩序的统一性任务是一个不断过滤法律分歧和避免重复立法的过程,从而实现行政法整体结构上的脉络关联。一方面,在复杂的行政法律系统中,部分子系统的法律冲突与矛盾的情形普遍存在,需发挥行政基本法典作为“公因式”的协调机能,保证行政法律制度的统一。鉴于行政现实的分殊化与多样化,行政法渊源必然体现出部门性与分散性,就不可能把所有行政法的内容都规定在同一个法典中,否则活跃的部门立法就可能出现同一事实规定不同的法律效果。法律科学的体系性,在于将粗糙的法律材料编织成一个和谐的整体。任何矛盾与混乱的规范或制度都是对行政法的科学性的背离,法律体系的完整性要求消除行政法律秩序内部的矛盾。“统一策略的法典编纂”主张在一个单一制国家内,应保持法律的统一。行政基本法典确立了统一适用于各个部门行政法领域的基本理念和原则,可为不同的行政法律制度划定需要共同遵循的方向和遵守的界限,协调相互之间的结构性差异和内容性冲突。另一方面,行政基本法典可以统筹部门行政立法,避免立法重复与消除立法隔阂。在行政法制体系中,如果缺乏统一的价值指引或共同的规范标准,会导致行政法律规范之间彼此割裂,各种部门行政法之间难以沟通与衔接,容易引发行政法律制度之间的交叠与重复。在不同领域的行政法中制定相同的法律规范,既降低了立法效率,又浪费了立法资源。譬如《行政强制法》和《行政许可法》的第4条都规定了“职权法定原则”,《行政处罚法》和《行政许可法》的第5条都规定了“公正、公开原则”。这种各自为政的规定,导致立法的分散和重复。行政基本法典则可将不同的行政法律制度水平串联起来,抽象出共同的规律,将体系化的联动效应辐射到一般或部门行政法领域中,消除不同类型的法律之间的阻隔与重叠。

再次,行政基本法典表现出开放灵活的应变能力。立法者在编纂法典过程中,应使一般民众对现行法秩序产生信赖感,不致产生朝令夕改的困扰。然而,行政法典的抽象性、稳定性与行政纠纷的个案性、动态性之间必然会存在张力,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2022年第3期
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