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夏正林:论乡镇法治政府建设路径的法治化

更新时间:2022-03-01 03:32:57
作者: 夏正林  

   应该说,我国现行的乡镇法治政府建设路径问题的形成有其一定的客观性和历史必然性,是由乡镇在自上而下的集权性政权组织模式中所处的地位所决定的,也与新中国成立以来采用的组织法建设的模式有关。我们需要从历史和现实的角度分析产生这些问题的具体原因,以便为改进其路径选择,实现路径的法治化寻找对策。

  

   (一)从历史的角度看,乡制的形态一直比较灵活,相应的治理路径也呈多样化

  

   从历史的角度看,我国传统上没有形成西方式的自下而上的自治观念,国家政权是根据自上而下的中央集权模式建立起来的,基层政权的主要功能是维护中央集权统治和整个国家法秩序。但与此同时,国家与社会的关系又非完整的一元形态,社会保留着一定的自治空间。作为基层政权的乡制形态比较灵活。

  

   中国的乡制最早产生于西周,称为“乡遂制”,[7]“乡遂”兼具军事、教化和监控的社会功能,是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。及至春秋战国时期,由于各国战乱不断,“乡”的职能更偏向于军事组织管理,它还不算是真正意义上的一种行政制度,属于半政权半自治的形态。秦统一后,全国推行郡县制以加强中央集权,县为国家最低一级的基层政权,而县以下才有乡、亭、里、什、伍,乡以“乡官”进行社会治理,一般由有名望和宗族权威的人组成“三老”掌乡间教化,另有“有秩、啬夫、游缴”,具体负责乡间治安、讼议、赋税及缉捕盗贼等。到隋唐,“里、村”[8]成为基层单位,“里正”开始成为乡村治理最主要的角色,开始承担乡村的赋税征收、农业生产安排等职责。及至宋元明清又演变出保甲制、乡里制、村社制、里甲制等。上述变化的主要特点是逐渐把秦汉的“乡官”这种在乡村治理中带有乡里领袖属性的角色,转变为不具有“官”身份,只履行职责的职役属性角色,这一制度统称为“职役制”。第一次明文规定乡为县以下的基层行政建制的文件,是清政府于1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》。该章程规定,城、镇、乡作为地方自治的最基层单位。[9]1928年,国民政府颁布《县组织法》,1939年颁布《县各级组织纲要》,同时,又颁布《区自治施行法》《乡镇自治施行法》《乡镇闾邻选举暂行规则》《乡镇坊自治职员选举法及罢免法》等法规,构筑起乡镇自治的法律体系,确立了乡镇的自治地位。[10]通过这些法律,明确了乡镇地方在不抵触中央和省、县法令规则的前提下,可以制定自治公约;同时,把承担各类行政职能的人员纳入国家官僚体系之中,正式建立了现代国家乡镇自治的治理制度。而乡镇一级作为自治团体,是法人,结合《中华民国宪法》第109、110条的规定及《中华民国省县自治通则》的相关规定,其具有教育、卫生、交通、财产经营、公营与合作事业、农林渔政、水利、公共工程、警卫、慈善与公益等12项自治事务。[11]

  

   从乡制的历史发展看,我国基层政府职能定位和权力配置主要是为了维护中央集权,但客观上底层社会也始终保留一定的自治空间,处于邻接地位的乡制具有一定的灵活性。因此,作为最低层行政单位的乡制比较灵活,不拥有正式和完整的一级政权的地位,它只是为方便中央集权统治而设置的辅助机构,带有一定的自我教化和管理的自治功能。费孝通教授将其解释为传统中国政治的双轨制,即一方面是自上而下的皇权,另一方面是自下而上的绅权和族权,二者平行运作,互相作用,形成“皇帝无为而无下治的族权”的乡村治理模式。[12]传统上的家庭、伦理以及宗族教化对国家政权起到了重要的补充功能。基层区域一般都没有行政中心,也并不处于一个明确有上下级隶属关系的行政等级中,同时基层区划一般并不负全面之责,它们或者是出于自然地域上的安排,或者是出于赋税征收或治安的目的而建立,机构设置并不相同。

  

   (二)从实践的角度看,乡镇政府处于基层,为适应社会经济多样化的要求,其形态也应当多样化,政策性文件更能契合其要求

  

   新中国建立后,国家与社会的关系发生了根本性的变化,政府是人民当家作主的产物,其根本目的在于维护国家法秩序的统一和服务于社会,但由于乡镇政府地处基层,为适应社会经济多样化的要求,其形态也呈现多样化。

  

   1954年《宪法》规定了省、县、乡三级的地方行政区划,奠定了建国后的地方政府层级的基本形态,其中乡是基层政权的最主要形态。1958年8月,中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》,推行人民公社化运动,撤乡镇并大社,以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。1982年《宪法》又改为1954年《宪法》确立的省、县、乡镇三级地方行政区划。作为一级独立政权的乡镇不同于县,最典型表现就是没有司法权,没有普遍执法权,为了管理的方便,县级管理部门在乡镇就设置了所、站,作为其派出机构,甚至还设立了派出法庭。1982年《宪法》就规定了基层群众性自治组织,在农村设立村民委员会,由村民自主选举产生、自主管理村内事务,乡镇不再对农村进行直接的组织领导,转而对其进行指导与监督。

  

   改革开放后,为适应经济发展的任务,基层政府职能的设置更为灵活,其中,设置乡的主要任务是促进农村发展,而镇趋向于推动城镇化建设。任务与功能不同,其具体的设置也就不同,比如沿海经济发达地区的乡镇由于经济职能突出,其政府形态及内部机构设置也就呈现多样化,而内地的乡镇政府还处于传统的状态,其组织设置仍然比较单一。在实现路径选择方面,由于政策比较灵活,而法律规范方式比较稳定甚至滞后,为满足改革开放的快节奏要求,多使用政策性文件推进乡镇的改革。事实上,在我国机构改革中,“三定”方案很早就以国务院规范性文件的形式确定了,但一直没有纳入到法律规范体系中,其主要的原因就是一旦由法律的方式确定下来,就会缺乏灵活性。

  

   进入新时代以来,随着生产力的发展和行政管理的成熟,国家层级权力呈现不断下移的趋势,乡镇必将得到更多的授权。而乡镇职权的扩展,就必然会带来上述乡镇行使职权保障的问题,包括权责对应、人财物的保障、获得执法权后的基层政府与原执法部门之间的关系等系列问题。比如在经济比较发达的广东省,在改革开放的过程中,曾设置了几个县级镇,这些镇根据自身条件,形成了独具特色的经济形态,为推动经济发展起到了积极作用。为了适应新的经济发展的需要,广东省人民政府又于2019年6月出台了《广东省人民政府关于赋予经济发达镇行政管理体制改革试点镇部分县级行政职权的决定》,使这些经济发达的镇拥有了更多的权限。这也是基于政策的灵活性而采取的路径选择。不过,由于政策的规范性不强,随意性比较大,就会容易出现上述“小马拉大车”的情况。

  

   (三)建国后注重组织法的法治建设模式,也形塑了当前乡镇政府法治建设的路径选择

  

   建国后,我国着重采用了组织法这一法治建设模式,即通过严密的政府组织法体系来建立一整套的国家政权机构。[13]比如新中国一成立,就制定了《中央人民政府组织法》。随后,中央人民政府制定了一系列有关地方政府的组织通则,包括《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《大城市区人民政府组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》等。现行的《地方政府组织法》就是于1979年7月1日在第五届全国人民代表大会第二次会议上通过的,并于1982年12月10日由第五届全国人民代表大会第五次会议修正的。

  

   组织法建设模式的基本理念和要求是通过行政组织法建立行政组织,笼统地授予行政权力。行政组织法的形式主要包括宪法、政府组织法、行政法规或地方性法规对行政组织的规定。[14]其中,宪法主要是对国家机构进行总体上的安排,包括基层政府在国家机构中的地位,与权力机关的关系,政府上下级关系以及其与基层自治组织之间的关系等。而政府组织法是对《宪法》进行具体化,包括对行政组织的主要任务、组织结构、编制(人财物)、运作的具体机制进行规定。严格来讲,政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权,它只是对《宪法》中的授权的具体化。除了组织法的授权外,行政组织获得权力的另一种方式是来自具体的法律的授权。目前,具体的法律的执法权一般都授予至县级人民政府及其行政部门,很少直接授予乡镇政府。

  

   行政组织法的主要任务是就组织的地位、体制、机制作出规定,功能不在于授予具体的权力,而在于确立行政组织,对组织进行笼统的授权。由于组织法的授权只是笼统的,在针对具体社会事务时,该做法就会出现缺乏针对性,不能适应社会变化带来的权力需求。在改革开放的时代,社会发展迅速,仅通过组织法来配置政府的职权,显然已经不够了,《地方政府组织法》笼统地规定了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府行使的职权,没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势。[15]而具体的法律法规只注重授权,不注重组织的建设,不进行人财物的配置和保障。所以,行政组织法和行为法的脱节和不匹配,就容易造成上述人手紧张或人浮于事并存的现象。

  

   四、实现乡镇法治政府建设路径法治化的对策

  

   在全面依法治国的背景下,法治已经成为治国理政的基本方式,尤其是党的十九届四中全会明确提出推进全面依法治国、建设法治中国,在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,这就要求我们改变传统的以政策推进的思维方式,实现乡镇政府法治建设路径的法治化,即通过法治的方式将乡镇政府的职权固定下来,以实现权责对应,并最终保证其在法治的轨道上运行。

  

   (一)从依靠政策性规范性文件的治理思维转向法治的治理思维

  

   政策性规范性文件形式虽然具有便捷性,符合乡镇职能多样性的要求,但其规范效力不高,往往使乡镇的职权合法性不足。比如,作为政策性规范性文件的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,将政府职能划分为管理职能与服务职能,十九届四中全会的决定又进一步将政府职能划分为社会管理、经济调节、公共服务、市场监管、生态环境保护五大方面,明确提出生态环境保护作为政府的重要职能之一,这符合在新的历史条件下对政府职能的要求,但该决议属于政策层面对政府职能的调整,还不能作为乡镇政府行政执法的直接法律依据。根据当前《地方政府组织法》的规定,环境和资源保护领域并不属于乡镇政府的职能范畴,但在实践中很多地方的基层政府已经在行使这些职权,因此,为保证基层政府的权威性,需要通过修订《地方政府组织法》,将党的政策中确定的政府职能规定到该法之中,以法治的思维替代政策性推进改革的思维,实现规范和实践的统一。

  

另外,当前行政执法下移乡镇和综合执法正在展开,并下发了很多的政策性文件。比如2019年初,中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,提出要综合设置基层审批服务机构,积极推进基层综合行政执法改革,整合基层网格管理和指挥平台,大力推动资源服务管理下沉,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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