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孙国祥:反腐败刑事政策时代转型的逻辑与法治化思考

更新时间:2022-01-14 21:14:20
作者: 孙国祥  
如何实现治标和治本的一体推进,过往的刑事政策始终未能找到合适的路径。人们要么过高地依赖刑罚的惩治功能,实现“杀一儆百”的短期预防效果,要么忽视刑罚的预防效果,将腐败治理停留在表面上、口号上,实质性的预防措施并不多,预防始终是腐败治理的短板。邓小平同志曾十分强调制度对腐败预防的重要性,指出“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分作好事,甚至会走向反面。”[16]十五大提出了“从源头治理”的新思路,注重从制度建设和预防的角度来反腐败,建立了一系列规章制度,《实施纲要》更是提出了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系,提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。不过,从十八大以后查处的腐败案件不难发现,在治本所依赖的制度基础尚未完善的情况下,之前设计的一些预防措施“看上去很美”,因为操作性不强最后还是被证明是“牛栏关猫”,一些部门“塌方式”的“前腐后继”就是当时预防失效的明证。

   十八大以来,刑事政策的重要转向就是“治标”“治本”一起抓,更加突出“治本”(腐败的预防)。同时,根据腐败治理的不同阶段,策略上有所侧重。面对腐败猖獗、易发多发的态势,相比较腐败治理的制度建构,腐败蔓延势头的遏制更加紧迫,因此,腐败的严厉惩治具有阶段上的优先性,中央明确提出并实施“以治标为主,为治本赢得时间、打好基础、做好准备、积累经验、赢得主动”的反腐战略,立法上不断增加腐败犯罪的新罪名以严密法网,司法上始终保持高压态势,加大对腐败犯罪的惩罚力度,尤其是对党的十八大后仍不收敛、不收手顶风作案的,从严从重处理。很快,一大批腐败犯罪分子被揭露并受到惩处,不敢腐的氛围初步形成,这种策略选择的直接效果就是减少了腐败的存量,降低了腐败的增量。但高压反腐终究不是腐败治理的长效之策,不敢腐的氛围初步形成后,“当进入到腐败‘标本兼治’阶段后,从源头消除腐败机会与条件的预防治理将成为我国腐败治理的重心所在。”[17]正是在这一背景下,国家又适时提出了一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的总体部署,即从源头上思考引发腐败犯罪的各种经济、制度等因素,如何将“权力关在笼子里”,从体制机制上全方位控制腐败。刑事政策也相应调整,例如,无论是立法还是司法,更加注重法网的编织,更加注重从源头上实施精准“打击”,强调打击受贿犯罪与行贿犯罪并重、打击贪污贿赂犯罪与惩治渎职犯罪并重以及打击职务犯罪与其他相关犯罪并重,等等。[18]

   二、反腐败刑事政策转型的内在逻辑

   透过反腐败刑事政策转型的表象,需要进一步追问的是反腐败刑事政策何以转型?理据何在?任何刑事政策的理性转型和建构都受制于多个维度,国家治理现代化总体战略转型的推动、传统的国家腐败治理内在危机的逼迫和积极治理主义腐败治理理念的影响等,是催生现阶段腐败治理刑事政策发展和转型的主要原因。

   (一)国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景与腐败治理的转型

   党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标,十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称为《十九届四中全会决定》),强调把治理体系和治理能力的建设摆到更加突出的位置。“从理论上来说,国家治理体系强调的是国家治理的结构,它涉及领导制度的完善、权力结构的优化等;国家治理能力则更多强调的是国家治理的能量、工具及其成效。”[19]国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统,控制腐败始终是提升国家治理体系和治理能力中的重要子项。正如我国学者所指出,“中国的腐败治理不仅是当代中国国家治理越来越重要的组成部分,而且与国家治理体系转型构成了一种相互需求的共生关系。腐败治理既有助于当代中国国家治理体系的现代性生长,也从当代中国国家治理体系的生长中获得资源和动力。腐败治理的成效源于国家治理体系的有效性。”[20]易言之,国家治理体系和治理能力的现代化涵括了腐败治理体系和治理能力的现代化。《十九届四中全会决定》提出了腐败治理现代化的基本路径:包括持之以恒正风肃纪,标本兼治、综合治理以及构建和完善党和国家监督的制度体系。刑事政策本身就是一定时期如何治理犯罪之策,在致力于腐败治理体系和能力现代化探求中,刑事政策要求践行“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”。换句话说,在一体推进“三不”体制机制的国家腐败治理总体战略宏观背景下,以往主要靠高压反腐的刑事政策也需要相应转型,以服务于“三不”体制机制的有效建构,这无疑是现阶段推动刑事政策转型的宏观背景。

   (二)积极预防主义的腐败治理理念影响

   虽然人们不必高估腐败治理理论对政策的影响力,但毕竟理论能够为人们提供腐败治理的分析工具,为腐败治理政策的转型奠定理论基础。新中国建国后相当一段时间反腐败刑事政策,单向度地从严惩处,其理论基础是刑罚的威慑效应,即通过对已经犯罪的行为人严厉惩处,提高腐败成本,从而对潜在的腐败犯罪人起到威慑作用,以实现“杀一儆百”“以刑去刑”的消极一般预防之效果,其重心自然定位于刑罚惩治。立法者通过确定罪刑关系,为潜在的犯罪者提供了一份“购买”腐败犯罪的“价码”,期待具有自由意志的理性人看到腐败需要支付的高昂“价格”而望而却步。司法通过适用和执行刑罚,将立法确定的罪刑关系得到了现实的验证,威慑、警戒社会上的潜在的犯罪者,抑制、消除他们的犯罪意念。

   重刑反腐,是表面成本相对低、见效快的功利选择。但刑事古典学派的先哲们早就论证,单纯依靠增加刑罚的强度并不能实现犯罪的预防。如德国刑法学大师李斯特早就提出,需要对刑罚的效能进行批判性的评估,“在与犯罪作斗争中,刑罚既非唯一的,也非最安全的措施……无论是对个人还是社会,预防犯罪行为的发生要比处罚已经发生的犯罪行为更有价值。”[21]如果腐败已经成为在权力行使中流行,在其生存基础没有得到控制前,严惩只能取得一时之效,并非长久之策。且刑罚的威慑作用也可能是因人而异,一些部门“前腐后继”的现象就是消极一般预防不那么有效的明证。所以,刑罚的消极一般预防作用尽管不能被完全否定,但也不应被过分夸大。从各国反腐败经验来看,长期的高压不但使得社会成本太高,初期的震慑效应事实上随着时间的推移对潜在的腐败者也有钝化作用,刑罚预防效益总体上呈递减趋势,所谓刑难压罪。

   改革开放以来,中国社会处于剧烈变革期,“某一国家处于变革时期的腐败现象比该国在其他时期的腐败现象更为普遍。大致看来,有理由认为,腐败程度与社会和经济迅速现代化有关。”[22]但无论如何,腐败的根本原因在于权力滥用。抑制权力滥用的基础,也是最有效的措施就是强化事前监督。规范权力运行、监督权力的行使和惩治滥用权力的行为应该一体发力,此种积极预防主义的理念,在源头上针对腐败产生的原因进行主动的、事前的干预、靶向治疗,已经成为现代各国腐败治理的优先选择。在我国,理论界也清醒地认识到,“权力腐败重要原因之一是权力不易、不能、不敢滥用的监督制约制度和预防惩治机制不够健全,腐败分子有漏洞可钻;或虽然有监督制约制度但执行不力、形同虚设。因此,反腐败工作的关键就是要加强制度体系建设并提高制度的运行力和执行力,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制,从源头上管控权力滥用和权力异化。”[23]换句话说,在腐败势头得到遏制以后,腐败治理的策略需要转换,需要探索新的控制腐败的政策。对腐败的治理主要不是通过威慑,通过制度对公共权力的行使加以约束与监督才是防治腐败发生的关键环节。[24]

   (三)全面从严治党和全面依法治国的必然要求

   全面从严治党,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,全面依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。《十九届四中全会决定》将坚持和完善中国特色社会主义法治体系,作为提高党依法治国、依法执政能力的重要内容。客观地讲,改革开放以来,国家反腐败资源的投入并不少,但资源的高投入为什么没有带来预期的治理效果,其原因之一就是反腐败法治化程度不足。反腐败相关政策、制度和立法之间存在着无序化、局部化和冲突化的问题,反腐资源协同能力较弱,造成了反腐败资源“零”收益的结果。[25]十八大以来,随着反腐败体制机制调整和完善,国家反腐败的立法步伐加快,分散的专门反腐败机构得以整合(最具有标志性的是检察机关腐败犯罪的侦查职能统一转隶到了监察委员会),与之配套的监察法制定和实施,其宗旨之一就是落实十九大提出的“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”[26],以体现以法治思维和法治方式开展反腐败工作。初步建构的腐败治理体制机制以及相对完备的反腐败法律(包括党内法规)成为现阶段腐败治理的法律基础。总体上看,国家腐败治理正在走向法治化。《十九届四中全会决定》也强调保证监察权依法正确行使。在反腐败越来越强调法治化的今天,反腐败刑事政策需要在法治的框架内发挥作用,这也推动了反腐败刑事政策机能在时代的转型。

   (四)域外和《联合国反腐败公约》腐败治理理念的影响

   腐败治理具有国别性,其治理策略必须考虑某地某时的具体经济、政治和社会环境条件,毕竟“每一个社会都有其相应的犯罪,这些犯罪的产生是由于自然和社会条件引起的,其质和量是与每一个社会集体的发展相适应的。”[27]但腐败产生原因有共性,探索形成的治理策略在一定程度上具有共通性。因此,“反腐败是世界各国面临的共同课题,离不开国际交流与合作。”[28]全球化促进了腐败治理刑事政策国际化的趋势,《联合国反腐败公约》的制定和实施正是这一趋势的结晶。腐败治理刑事政策的基本原理并没有国别或者地域之分,一些成熟的反腐败刑事政策逐渐成为腐败治理的“常识”。习近平总书记指出,“法治是人类文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义,我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。”[29]事实上,二十一世纪前后,国际腐败治理的最大变化就是全面肯定了积极治理的理念,在《联合国反腐败公约》中,以预防性治理为核心指导腐败犯罪的立法设计与体系建构,全面提高腐败犯罪的防范与控制能力,这是对传统的以惩治性治理为主导的腐败治理理念的一种革命性转变。[30]我国是最早签署《联合国反腐败公约》的国家之一。我国反腐败刑事政策的转型,在体现反腐败政策主体性的同时,也需要“主动放眼世界,促进反腐败国际交流和合作,借鉴国(境)外有益做法。”[31]刑法腐败罪名的增设、刑事诉讼法的追逃追赃以及缺席审判等制度的建立,都体现了《联合国反腐败公约》的精神。

   三、反腐败刑事政策现代转型的思考

   反腐败刑事政策需要也正在转型,并且这种转型是方向性的转型。探索提升促进腐败治理体系和能力现代化的效能,是新时代腐败治理的根本性问题。我国学者指出,国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。一个远离法治的国家,绝不是一个治理现代化的国家。[32]刑事政策的现代转型,也必须纳入以法治思维和法治方式的法治反腐轨道,这也是新时代反腐败刑事政策转型的重中之重。

   (一)反腐败刑事政策的转型始终需要坚守法治原则

用法治思维法治方式正风反腐,是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”[33]而作为法治反腐的重要成果国家《监察法》制定和实施,其重大意义之一,就是“实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展反腐败工作”。[34]反腐败刑事政策的制定与实施,需要有法治思维。刑事政策与刑法关系是研究反腐败刑事政策的无法回避的问题,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会科学辑刊》2021年第5期
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