返回上一页 文章阅读 登录

任路:中国国家纵横治理结构的原型与转型——基于家户制的视角

更新时间:2021-10-06 15:35:05
作者: 任路  
豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心。充任公职演变成了为了追求实利,甚至不惜牺牲村庄的利益。”原本存在于乡村社会的宗族、士绅等横向治理逐渐萎缩,于是出现了近代以来乡村社会危机,由于宗族、士绅的退出,乡村社会秩序混乱和公益事业废弛,现代国家纵向治理又不能够提供足够的公共服务,反而更多地从乡村汲取税赋等资源,随之而来的基层政权的不断内卷化等,进一步加剧了乡村社会的衰败。

   三是新政治组织对旧政治网络的替代。为了挽救乡村危机,中国共产党尝试着通过乡村革命的方式重建基层社会,以农民的土地问题作为革命的核心。在中华人民共和国成立之后,通过土地改革运动,没收地主土地归为农民,解决农民的土地问题,以此实现了对基层社会的广泛动员与全面整合,并翻转了整个乡村社会的权力结构。“传统士绅主导的宗族自治的效力,在20世纪上半期已经逐步趋向消解,但对此进行彻底改造则是1949年之后,到1959年的时候,中国的宗族已被非亲属关系的社团组织——公社制度所代替。”[13]并且,国家将社会控制的组织建构扩展到以自然村为基础的村内,形成一个以党组织为核心的农村政治组织网络。于是,一种基于政治原则组织起来,隶属于行政权力的党政群团组织代替了原来的士绅与宗族等,承担起基层社会的公共事务。

   在国家横向治理逐渐萎缩的同时,以“户”为基点的行政权力通过“抑家强户”直接对家庭进行第一次系统性的改造。首先是对家庭经营的改造。黄宗智认为:“新中国成立之后,国家政权试图通过其“社会主义改造”计划控制和掌握每家每户的经济决策权。为了达成这一目标,新政权主要采取了土地改革、粮食三定(国家对粮食实行定产、定购、定销)以及生产集体化等三个主要步骤。经过这些运动,旧的以分散、自立的小农农村经济为基础的政治经济体制被巨大的、以集体化和计划经济为基础的党政国家体制所取代。”实际上,作为生产、分配和消费单位的家庭被“三级所有,队为基础”的公社所取代,社员身份代替家庭身份,土地与其他生产资料归集体所有,由生产队集中安排劳动、评工记工分来分配,甚至连消费也由公社安排,如公社食堂等,进一步消弱了作为社会组织单元的家庭经济功能。

   其次是家庭观念的改造。一直以来,小农最看重的是自己的小家庭,以至于生命的价值与意义全在于家庭之中。随着国家行政权力对家庭经营的改造,家庭观念也必须作出相应的调整。正如张乐天所言:“农民是偏好传统小家庭农业经营方式的,而公社制度是以承认集体利益为前提的,这要求农民根据集体利益和发展集体经济的需要来调节自己的行为以及人与人之间的关系。”为此,不得不将教育农民作为中国关键问题提出来,并借助于定期的社会运动和思想改造活动,压制农民内心深处的家庭观念。“集体化的浪潮推动个人为超越家庭的集体而做出牺牲。无论个人主义在共产党统治下的前景如何,它已经使得个人放弃对家庭的忠诚。”

   最后是家长权威的改造。以父权、夫权为代表的家长权威也被作为新政权的对立面,打倒封建家长和实现妇女解放,在家里闹革命,以前内生的家长权威,及其附属的家规家训等在破旧立新的过程中消失了,取而代之的是公社体制内的干部权威与阶级规则等。

   家庭与国家的张力最终以国家对家庭的改造收尾,家庭从传统国家治理的核心地带转变为现代国家治理的边缘地带,与之相比,作为国家治理基本单位的“户”得到强化,成为国家权力渗透乡村社会的关键所在。对于乡村来说,“户”成为公社体制中生产队之下的基本单位,是公社生产分配的基本单元,是公社社员的最小集合体,是国家行政权力延伸的最末梢。

   三、回归家户与国家纵横治理结构重塑

   通过公社时期国家对于“家”与“户”的改造,国家权力全面渗透乡村社会,身处乡村的每个人都能够感受到国家权力的存在。公社体制中的每个人从家庭关系中脱离出来,成为公社的“社员”,形成一种统一的身份建构,并依靠社员的身份与其他人建立关系,并扩展到整个社会关系网络。不过,与家庭这种依靠内在血缘力量凝聚的社会组织形式相比,人民公社主要是国家组织而成的,属于家户之间形成的横向组织,需要外部性力量巩固其权威和秩序。罗斯·埃什尔曼在论述中国家庭时认为:“中国的共产主义在消弱传统家庭的某些方面的时,并没有使家庭这一经济社会单位从根本上毁灭掉……全部中国家庭都作为一个生产单位参加了公社,他们是农业和小型工业可以依赖的稳定的基础。尽管国家把家庭作为一个人民生活的重要单位,家庭还是一个经济单位。”

   事实上,公社体制在建立及发展过程中始终面临着家户制传统的影响。通过对公社体制的细致考察,张乐天认为:“人民公社试图以共产主义的名义消解传统的家庭,结果导致了普遍的灾难。三级所有、队为基础就是新制度与旧传统相妥协的产物,它在自己的制度框架内承认了家庭制度的合法性,恢复了许多传统家庭的职能。”他更进一步提供证据,即“整个生产体系不得不承认生产队作为基本的生产和分配单位的地位,生产队往往是过去的自然村落,进而延续了村落格局。这就使得建立在小农家庭基础上的人民公社从一开始就蕴含着‘一种瓦解公社的力量’”。

   正如对家户的改造过程一样,家户也用同样的方式瓦解着公社体制。随着家庭联产承包责任制的推行,农业生产中具体的工作是由家庭来组织经营与管理,“农民的家户观念得到确认和释放,农民为家庭的利益而奔波,为家庭的面子而抗争,为家庭的尊严而努力”。回归“家户”的过程一如改造“家户”迅速,后者依靠国家的行政权力,而前者依靠的是基层社会的力量。

   当然,回归“家户”并不是回到传统家庭,而是在基层社会治理中重新发现家户制传统,毕竟,家庭功能的恢复并不等于传统的家庭化社会组织模式的恢复,基层社会中虽然具体的功能是由家庭来组织的,但整个家庭与传统家庭相比却日益受制于国家权力,由此在新的基础上建立新的以“家”和“户”为基点的国家纵横治理结构。

   新的起点源于村民自治的产生。1980年,广西宜州合寨大队正式分田到户,各家各户获得了土地的生产经营权,生产生活明显改善了,但是村里赌博多、盗窃多、砍伐树林多、唱痞山歌多、放浪荡牛马多、搞封建迷信多。之所以如此,是因为公社体制逐步解体,一大批的生产队长“躺倒不干”,公社和生产大队也管不过来,基层社会出现了“权力真空”。于是,合寨大队下面的果作和果地屯,在韦焕能、蒙光新等人的带领下,将村民组织起来,每家派个代表推选出“村民委员会”,在村落范围内建立自下而上的村民参与机制,不仅恢复了农村的社会秩序,而且兴办了单家独户难以完成的各种公共建设与公益事业,实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。在地方主政者的推动和高层领导的关注下,村民委员会作为基层群众自治组织的地位逐步得到确立,被视为农村政治体制改革的先声。到1983年,全国大部分农村地区普遍建立了村民委员会,1987年《村委会组织法》试行,1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)颁布施行,群众自治成为国家基本政治制度之一,并且在各地的村民自治实践中,村民大会、村民代表会议等组织体系日益完善,村规民约、村民自治章程等制度规范逐步健全,村务公开和民主监督等机制不断创新,由村民自下而上参与的基层群众自治奠定了国家横向治理的基本框架。

   与此同时,撤社建乡之后,国家基层政权延伸到乡镇一级,《村委会组织法》明确村委会协助乡镇政府开展工作,并在村级建立党的组织,国家行政权力通过乡镇、村、组传递到农户,保证了国家政策的贯彻落实,将家户纳入到整个国家行政体系之中。村民自治成为国家行政权力整合乡村社会的重要机制,形成当前基层社会治理的“乡政村治”的基本格局。实际上,“乡政村治”是向家户制传统的复归,是以“家”为基础的自治权力和以“户”为基点的行政权力的纵横治理结构的再造。居于家户与国家之间的村干部承担着双重角色,既是基层群众组织的当家人,又是基层政府的代理人,处于国家纵向治理与横向治理的连接点上。

   四、结论与进一步的讨论

   从家户制传统出发提出国家纵横治理结构及其内在演化,就其形式上来说是对传统国家治理形态的追溯,回到历史的深处去追问小农社会之上的国家治理,就其实质而言则是要回答现代国家建设过程中如何去选择国家治理体系的问题,以及寻找未来国家治理结构的发展路径。

   与传统的国家纵横治理结构不同,随着经济社会基础的变化,尤其是在现代国家建设深入推进的过程中,为了动员和组织现代化建设,国家权力必须全面渗透和整合乡村社会,汲取更多人力、资源等支撑国家建设,必然强化国家行政权力。自清末民国以来的现代国家建设,士绅退出乡村社会,宗族作用逐渐弱化,传统国家横向治理呈现萎缩,国家纵向治理则成为国家治理结构的主体,由于缺少监督和制衡,国家纵向治理带来的是基层政权内卷化,加剧了乡村社会的衰败,国家治理并没有出现预料的结果,反而背道而驰,直到中华人民共和国成立后重新组织基层社会,才结束了基层政权的内卷化,第一次将国家行政权力一竿子到底,实现对乡村社会的全面渗透与高度整合,与之相伴的是对家户的彻底改造以及横向治理的消失,但是即便如此,在人民公社时期,公社体制不得不依靠外在的行政力量来维持,实际上不得不向家户制妥协,在一定程度上承认家户的合理性。直到分田到户之后,家户基础上的村民自治兴起,国家行政权力上移,形成“乡政村治”格局,国家纵横治理结构得以复归。

   在国家纵横治理结构再造的过程中,始终存在着自治权力与行政权力的内在张力,是不是现代国家建设所强调的单向国家治理结构与家户制下国家纵横治理结构两种路径之间冲突。其实自治与行政并没有本质上的冲突,关键是彼此的衔接,在传统国家治理中,官府权力与士绅权力、宗族权力之间也会有矛盾,但是整体来说,大多数时候彼此都恪守权力边界,士绅与宗族捍卫自治,避免国家权力干预,国家权力也奉行简约治理,寻求与士绅和宗族的合作,形成相对稳定的国家治理结构。如今的国家治理当然也可以实现稳定的纵横治理结构,而且有条件来达到这个目标,与以前相比,现代国家建设从民族国家、民主国家以及民生国家转变,乡村社会从资源汲取向资源赋予转变,尤其是新农村建设以来,大量的公共资金投入农村,大量的公共事务产生于农村,这些资金的使用和公共事务的处理都离不开村民的参与,离不开基层社会的自治。因此,未来国家纵横治理结构的理想模式依然是“政府治理与基层自治相互衔接与良性互动”,从国家纵横治理结构的内生演化进程来看,纵向治理和横向治理缺一不可,关键是实现两者的衔接与互动。

  

   任路,华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院助理研究员。

   来源:《云南社会科学》2019年第1期

   摘要及参考文献从略

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/128877.html
收藏