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于文豪:中国特色减贫道路的法治逻辑

更新时间:2021-09-11 20:52:33
作者: 于文豪  
等语词,但在正文部分有若干与减贫相关的条款。比如,第1条第2款规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”,第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”,二者分别构成了脱贫攻坚与乡村振兴的内在规定性。再如,第8条第3款规定“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”,第14条第3款规定“在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活”、第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,第19条第2款规定“国家举办各种学校,普及初等义务教育”,第45条第1款规定“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”等,它们与扶持发展农民专业合作社、危房改造、控辍保学、基本医疗保障、饮水安全、社保兜底等政策形成了规范与事实的对应。上述所有条款,都可以归结到宪法序言中提出的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的国家目标,尤其是“富强”目标。从宪法实施的角度来看,宪法为中国特色减贫道路提供了三重保障。

   一是框架规范的保障。宪法确认的若干原则性规定,如“社会主义市场经济”“依法治国,建设社会主义法治国家”“国家尊重和保障人权”等,为减贫提供了框架规范。减贫应当符合市场经济的要求。“国家和企业的产权关系只能化繁为简,建立非父爱式的单纯的赋税关系,为企业全面走向市场创造条件。”[13]就此,减贫要充分尊重市场在资源配置中的决定性作用,注意通过市场方式来引导资源自发流动,而不能单纯采用行政命令方式。法治是持续减贫的制度保障,“建设社会主义法治国家”明确了法治建设具有国家任务属性。就此,脱贫攻坚和乡村振兴的全部工作不能脱离既有的共识规则,如正当程序、差别对待的合理性、监督与责任制等。同时,有必要制定与脱贫攻坚和乡村振兴相关的具体规则,如在欠发达地区投资的税收优惠规定以及行政监管标准等。人权是贫困治理的出发点,人权实现水平则是治理成效的评价标准。“两不愁三保障”以及饮水安全等要求便与中国人权道路所倡导的生存权与发展权形成了高度契合。

   二是基本制度的保障。宪法确定的基本制度体现在政治、经济、文化、社会等多个层面,其中,基本经济制度与减贫的关系尤为密切。社会主义基本经济制度是农村和城乡经济发展的基石,是激发贫困地区内生动力最基本的前提。其一,“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”,使发达地区帮扶欠发达地区具有了物质可能,也使欠发达地区尽快获得一定的市场支配力具有了制度可能。公有制具有支配地位,能够集中较大的物质力量对欠发达地区提供倾斜性支持,这体现了国有经济的社会责任。非公有制经济为国家所鼓励、支持、引导,这为欠发达地区的市场主体主动利用国家政策、融入市场竞争提供了保障。其二,“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度,使得劳动脱贫、勤劳致富成为欠发达地区民众的共识,对于实现从“输血”到“造血”的减贫方式转变具有内在意义。当前减贫的一个时代背景是,除劳动、资本、土地等传统生产要素,知识、技术、管理和数据等新型生产要素在生产力发展中的地位日渐重要。为此,利用新型生产要素并提供合理报酬,有助于提升减贫绩效。其三,由于贫困治理的主要工作场景在农村,发展农村集体经济、完善农村基本经营制度,也属于宪法确认的稳定脱贫、振兴乡村的底层制度,需要长期坚持和完善。

   三是权力运行的保障。中国特色减贫道路的最大特征和优势是党的领导,在党的集中统一领导下,各项国家权力分工参与。宪法第1条第3款规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国共产党领导减贫事业,是宪法课予执政党的宪法责任,也是执政党自我赋予的政治责任。“中国共产党是有远大抱负的政党。中国共产党的奋斗目标,既很宏伟也很朴素,归根结底是让全体人民过上好日子。”[14]在减贫实践中,党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。脱贫攻坚的目标由党提出,经过法定程序后成为国家意志,党继续领导这一目标的实施。党决定成立统一的组织机构、为不同部门分配职责和指标、日常督促各部门执行落实,并行使检查、评价、验收的权力。减贫任务已经嵌入各级各类国家机关的日常工作,立法、监察、行政、审判、检察、军事等机关按照各自权力属性发挥功能;由国家财政提供支持的社会团体、企业事业组织等行使一定的社会权力,也要承担相应的减贫责任。与一般的宪法任务相比,减贫任务具有独特性,国家机关需要采取不同于规则式治理的方式。国家权力乃至社会权力负担相应的帮扶责任、通过各自所联结的发展资源为特定地方提供各种支持,这合乎“一切权力属于人民”的价值取向,当然也有边界。国家机关要遵循宪法确定的分工负责、互相配合的一般原理,避免介入其他国家机关依法独立行使职权的范围,也要避免对社会自治的不当干预。

  

   三、以尊严为指向的人的全面发展

   对于贫困的内涵,最基本的认识是,它是指特定群体缺乏基本的物质生活条件。基于此,减贫的初级阶段是个体的食饱衣暖。全面减贫不能停留在经济物质层面,还要在精神和社会生活层面实现人的全面发展,使五大文明都得以实现。为此,应当将人的全面发展作为判断减贫效果的核心标准。特别是中国特色社会主义进入新时代,“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”[15]。在法理上,此种目标和标准体现了人的尊严对国家行为的规范效力。

   (一)人的尊严:人的全面发展的价值指向

   按照马克思的理论,全面发展自己的一切能力是人的职责、使命和任务。古人所云“人穷志短”,道出了贫困对人的物质和精神发展的抑制,本质上就是对人的尊严的减损。着眼于“人”的主体性,必须明确,“贫困群众既是脱贫攻坚的对象,更是脱贫致富的主体。”[16]减贫的根本目标在于维护和实现人的尊严,这也是人的全面发展的价值指向。

   我国宪法未直接规定“人的尊严”,但第38条规定了“人格尊严”。人格尊严条款以及人权条款确立的是一种内在价值的尊严观,“是人作为独立和自主之个体在地位上的规范重要性” [17],体现了国家对个人独立人格的尊重。减贫对于人格利益和尊严价值的实现都具有重要的工具意义。如果不能摆脱贫困,那么就不能提高人格受到伤害的成本,不利于保护个人的名誉或者荣誉,自然有损人的尊严,亦有损人之为人的基本权利。

   人的尊严是人的全面发展的核心,它也是评价经济社会的发展制度和政策是否具有正当性的基本标准。人的尊严可以从个体的外部与内部两个角度来观察。从外部视角来看,人的尊严要求国家采取措施,为个体获得体面的社会生活提供有效的、持续的基本条件。“基本的物质条件和水平是人有尊严地生活的保障” [18],而获得物质生活保障必然归结到生产力发展上来。按照马克思的观点,“愈是发达的社会形态, 愈能够容纳社会生产力的更大发展, 最终必然能够导致人本身的更为充分的发展。”[19]生产力的发展能够为人的全面发展提供基础,从而为维护人的尊严提供客观保障。从内部视角来看,人的尊严要求个体形成自我反思以及评价和改进的意识与能力。如果不能对生活进行反思并自主选择,那么人就不可能维持有尊严的地位。尊严不能仅靠外部物质支撑,内在于主体之中并以主体的自觉行为表现出来对外部世界的评价改进,是拥有尊严生活更本质的所在。按照马克思的观点,“人的发展主要不是享受意义上的, 而是创造意义上的, 是指能力的自由发展和充分实现。”[20]在减贫中,内部视角的集中体现是“扶志”、克服“精神贫困”和福利依赖,促进贫困群体形成发展的内生动力。“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困,而是摆脱意识和思路的贫困。”[21]对此,《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出:“注重扶志扶智,引导贫困群众克服‘等靠要’思想,逐步消除精神贫困。”只有群众自身参与到贫困治理的过程中,才能提升个体对尊严的体验感,形成维护自身尊严的能力,以思想和精神的富有不断满足物质需求。

   (二)人的全面发展的三重内涵

   在减贫中,人的全面发展以尊严为价值指向,形成了立体的内涵。它首先体现为个体的人的全面发展,进而体现为社会以及区域的全面发展。

   第一,在个体维度上,人的全面发展要求国家为其提供自由发展的客观条件和平等机会。

   人的发展的主体首先是具体的人,这也是作为人的尊严的权利主体。摆脱贫困的主要对象是农业、农村和农民。“建设社会主义新农村,……其核心就是人,归宿也都是人。”[22]农村发展的过程应当是农民个体价值和素质不断提高的过程。小康社会由全体民众共同参与建设、共享发展成果,“不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”[23]在这个过程中,每个人都要应当得到国家、社会和集体的充分重视。在个体意义上,人的发展的核心是权利保障问题。脱贫解决的是人的生存与发展问题,“人民幸福生活是最大的人权”[24]。从宪法的基本权利体系上说,减贫还涉及两种及其重要的权利形态。一是生存权。脱贫攻坚中的“不愁吃、不愁穿”等政策,主要针对的就是基本生存条件。全部减贫措施都要以更好保障人的生存为出发点,不能为了片面追求指标数字而牺牲人的生命和健康。二是平等权。市场经济的首要指向是效率,社会主义的首要指向则是公平。社会主义市场经济是在实质公平基础上的效率优先。减贫的一个重要路径是城乡基本公共服务均等化,实现城乡融合发展。“要真正破除城乡壁垒,解决城乡矛盾,给农民以公平的国民待遇、完整的财产权利和平等的发展机会”[25]。这种“平等”属于矫正的平等,追求实质结果的尽可能公平。2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的脱贫路径是:“使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫,其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。”这些政策的重点在于为贫困人口的发展提供倾斜性的物质条件。如在教育支持方面,贫困地区享受财政专项转移支付,贫困地区学生享受高考录取特殊政策;在易地扶贫搬迁方面,贫困人群需要付出很少的金钱代价,就可以入住由政府出资修建的集中安置房。

   第二,人的全面发展不仅是个体发展,还应从社会维度着眼,生成适应时代需要的制度文明。

人的发展具有动态性,单纯的资金给付仅仅是发展的基础而非主要方面。人在社会中要按照制度生活和发展。“人在历史上的发展,根本上取决于生产力的发展程度,而直接则取决于社会关系即社会制度。”[26]可以说,“创造人与社会全面发展是社会主义共和国所有合法性与合理性的轴心。”[27]一些地方之所以长期贫困,一个极其重要的原因是缺乏现代市场理念和规则文化。在经济发展模式上,欠发达地区比较依赖传统的小农经济。在文化上,虽然欠发达地区在保留某些传统文化方面值得肯定,但距离现代社会所共通的契约理念、公平平等、自由竞争等制度文明还有差距。实际上,东西部地区发展差异的最主要体现就是经济社会发育程度的差异。当发达地区的小区业主们可以自发组织业主委员会、实现一定程度的自我管理自我服务的时候,欠发达地区的居民区里可能还存在着法律后果不甚明朗的“违建”;当发达地区的企业通过价格补贴赢得客户,甚至触发《反垄断法》的时候,欠发达地区的企业仍然在学习怎么规范财务账目,公权力有时不得不介入微观的市场经营活动。正是基于此,有学者指出:“目前我国农村的贫困状况从根本上讲仍是一种‘制度性’贫困,是国家(政府)供给的本应赋予贫困主体物质利益、精神利益、能力激励的制度的不足导致了农村的物质贫困、能力贫困及动力贫困。”[28]减贫实践中的制度建设,要在考虑地区差异为前提下,充分顾及现实人性,在促进性规则与强制性规则之间寻得平衡。“制度要以人为本意味着制度不仅要奠基于现实人性的基础之上,还要通过制度安排、制度规范等,丰富、提升、完善人性。(点击此处阅读下一页)


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