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江必新:完善行政诉讼制度的若干思考

更新时间:2021-06-27 10:24:49
作者: 江必新 (进入专栏)  
笔者认为,行政诉讼法的完善应当从以下六个方面来展开:

   一、确保权利救济的有效性

   1.合理建构行政审判体制。修改行政诉讼法首当其冲必须解决的是合理建构行政审判体制的问题。这个问题既具有鲜明的中国特色,也具有鲜明的行政诉讼特色。在所有的行政案件中,申诉上访的案件的绝大多数是相对人上诉或者申诉,说明现行司法体制下裁判整体偏向被告。偏向被告的主要原因固然有法官裁判不公或者腐败因素,但一些地方党委政府的非法干预,导致法院不敢判决被告机关败诉也是重要因素之一。从基层法院的调查发现,审理难度较大的案件集中在县政府甚至乡政府作被告的案件中。例如,县法院一旦判决乡政府败诉,直接后果是在人大评议法院时,失去一个代表团的票源。过去为了解决这一问题,最高人民法院司法解释规定了交叉管辖、提级管辖等措施,但这些都不是解决问题的根本途径。行政区划与审判体制高度一致、高度切合,必然导致行政案件受到干预太多。行政审判体制必须改变,已经成为学术界的共识。合理建构行政审判体制成为行政诉讼法修改的重中之重。有很多学者建议仿照设立海事法院的成例,设立独立的行政法院系统;也有学者从逐步完善的角度,主张根据行政区划和司法审判区相分离的原则,在中级法院以下实行基层法院行政诉讼集中管辖改革。笔者认为,无论采取何种体制完善方式,都应当以破除地方干预、维护司法公正为第一要义。

   2.弱化人民法院维护行政机关职权的功能。现行行政诉讼法对于“维护”行政机关依法行使职权的功能过分强化。由于行政诉讼法中第1条“维护”的规定,在司法实践中,有些地方党政领导据此认为不论行政行为是否违法法院都要判决维持,负面效应极为明显。事实上,合法行政行为的效力并不基于法院的裁判,而有其固有效力,不需要法院通过司法程序予以维护。行政诉讼法当时规定维持判决主要是为了获得行政机关一方的可接受性,随着司法实践的发展和行政机关法治意识的提高,取消行政诉讼法关于“维持”行政机关行使职权的时机已经成熟。但是,行政诉讼法取消“维持”功能,并不意味着对合法的行政行为不予支持,对于符合维持条件的行政行为还是要予以维持或驳回原告的诉讼请求。

   3.进一步扩大行政诉讼的受案范围。基于种种考虑,目前包括行政相对人、行政机关甚至党政领导人都主张扩大行政诉讼受案范围,主张将行政纠纷纳入到法治渠道。将行政纠纷纳入到行政诉讼的法律程序,而非单纯依靠信访途径,更有助于纠纷公平公正解决的观念,已经得到了司法实践的可靠验证和社会各界的广泛认同。扩大行政诉讼受案范围主要应当关注以下几个维度:第一,重新界定行政诉讼标的。行政诉讼法规定,人民法院对行政行为的合法性进行审查。行政行为是撤销诉讼的核心概念,也是行政诉讼最重要的审查对象。但是,行政行为难以涵括事实行为、行政合同行为、不作为行为等,实际上无法涵盖行政诉讼的所有审查对象。因此,有必要将行政行为修订为行政相对人与行政机关之间产生的“行政争议”。第二,权利保护范围。行政诉讼法由于当时历史条件所限,仅仅规定对人身权和财产权进行司法保护,对于其他权利没有作出规定。从目前的行政行为涉及的公民权利来看,劳动权、受教育权、知情权、了解权、表达权、监督权、公民住宅权、通信自由和通信秘密权、救济权等还没有纳入到行政诉讼受案范围。最高人民法院司法解释虽然采取了只要行政行为对“公民权利义务产生不利影响的”均属于行政诉讼受案范围的观点,但还需要上升为法律条文。[v]第三,适当放开可诉行政行为的范围。也就是说,要适当限制由行政机关终局裁决的行为。对于终局裁决行为应当仅局限于国家行为。对于可以通过合法性审查来判断的行为,原则上都应当纳入行政诉讼受案范围;对于行政机关针对其工作人员作出的处理行为,一般可以由行政机关处理,但涉及到公民基本权利的撤职、开除等行为,应当纳入行政诉讼受案范围。第四,适当引入规范审查。学术界对于抽象行政行为的司法审查问题,研究比较深入,将其纳入到行政诉讼受案范围已经成为共识。不同观点主要是纳入审查的规范性文件是否包括规章。多数观点认为,对于规章以上的规范性文件的审查,应当按照立法法以及相关法律法规的规定解决,人民法院对于规章以下的规范性文件的合法性应当进行审查。审查的方式可以借鉴行政复议法关于附带审查的规定。

   4.适当放宽行政诉讼原告资格。从某种意义上讲,权利救济不足在很大程度上是又与原告资格的设置不太科学造成的。行政诉讼法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。“认为”标准是一个主观性非常强的标准,在实践中也带来不好把握的问题。最高人民法院又通过司法解释将原告资格限定在“法律上的利害关系”,但是这一标准又显得过于严格,不利于保障公民、法人和其他组织的合法权益,需要重新进行科学界定。[vi]此外,不同诉讼类型对于原告资格的限制亦不相同,因此应当注意区别情况。例如,公益诉讼的原告资格必须由单行法律明确规定才能提起。

   5.科学设定行政诉讼起诉期限。行政诉讼法第39条规定了两种起诉期限:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出;法律另有规定的除外。目前,单行法律对于起诉期限的规定长短不一,有的期限太短,导致当事人很容易超过起诉期限;有的期限太长,导致行政行为效力长期处于不确定状态。因此,应当合理设定行政诉讼起诉期限。在设定起诉期限时应当注意三个问题:一是,尽可能设定统一的起诉期限。即将3个月的起诉期限修订为1个月的普通起诉期限。二是,设定特殊起诉期限制度。对于起诉事由在短时间内很难发现的、行政机关作出决定的先行行为发生改变、依据的规范性文件发生改变、涉及不动产等重大财产权益的情形,应当另行设定较长的特殊起诉期限。三是,设定最长起诉期限制度。对于利害关系人不知道行政行为的,应当规定从知道之日或者应当知道之日起一个月内提起诉讼。四是,设定起诉期限的延长制度、除斥期间制度。通过设立相应制度,解决由于特定事由不计入起诉期限的问题。

   6.调整经过复议的案件的适格被告制度。现行行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。当时作这样的规定,主要是考虑尽可能降低被告的级别,同时复议机关维持原行政行为,原行政行为的效力仍然存续,所以应当以原行政行为的作出机关为被告。但在实践中,有的复议机关担心改变行政行为之后作被告,采取尽量维持甚至一概维持原行政行为的做法,特别是涉及到信访缠诉的案件,复议机关更倾向于将矛盾解决在基层或者下级机关,更倾向于作出维持决定,以至复议虚化。复议机关亦被讥讽为“维持会”。据此,不少学者建议,强化复议机关的监督职能,在复议机关维持原行政行为的情形下,也应当将复议机关列为被告;有的学者建议复议机关可以作共同被告;还有的学者认为可以统一由复议机关作为代理人出庭应诉、复议机关委托原行政行为作出机关出庭应诉等等。我们认为,无论采取何种方式,都应当强化复议机关依法履行行政复议法规定的监督职责为目标。

   7.合理调整管辖制度。现行行政诉讼法关于管辖的规定比较简单,应当根据行政审判实践中存在的问题,对管辖制度进行适当调整。主要是:其一,中级法院以下实行适度的集中管辖。为了解决基层法院存在的“立案难”、“审理难”和“执行难”的问题,最佳方案是设立跨区域的行政法院体制。如果行政法院方案难于实现,也可以考虑在中级法院以下打破行政区划,由特定基层法院对行政案件实行集中管辖和交叉管辖。其二,在法律规定的范围内,更多地赋予相对人以选择权,强化对当事人权利的保护。对于公民、法人和其他组织以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的人民法院不宜行使管辖权的,可以申请由上级人民法院指定管辖。其三,吸收现有司法解释的规定,强化上级法院提审或者指定管辖的权力,以尽可能排除地方非法干预。对于上级人民法院认为下级人民法院管辖的案件自己审理或者指定管辖更为适宜的,可以决定自己审理或者指定辖区内其他法院管辖。

   8.建立逾期不受理起诉的起诉人可以向上级法院另行起诉的制度。当前行政案件“立案难”的问题仍然比较突出,原因是多方面的。有的是由于地方党政领导的非法干预,有的是由于个别地方以出台规范性文件等方式限制法院受理等等。这些违法干预极大地损害了当事人的诉权,使当事人的请求救济权不能得到有效实现。所以,应当建立逾期不受理即可“飞越”起诉的制度。对于受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。

   9.建立立案登记制度。一些地方法院受司法环境的制约,对行政诉讼法及其司法解释明确规定应当受理的案件不予受理。有的法院在收到起诉人的诉状后,既不受理,也不出具任何法律文书,极大损害了人民法院形象和司法权威。因此,有必要对拒不立案和拒不出具法律文书的行为进行规范。人民法院应当在接到起诉状的当日予以登记,并且应当出具注明日期的收据。

   10.增设诉讼保全和先予执行制度。为了保证特定案件生效裁判得到有效的执行,要借鉴相关民事诉讼法的有关规定,明确规定诉讼保全制度,特别是要在财产保全制度的基础上,增设行为保全制度。明确先予执行制度,特别是对行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件,可以根据原告申请,依法书面裁定先予执行。但是,对于在国有土地上房屋征收和补偿案件中,行政机关恶意通过行政诉讼申请人民法院先予执行的,要予以严格限制。

   11.适度强化职权调查。在以往司法实践中,借鉴民事诉讼的做法,过度强调了当事人举证,法院依职权调取证据的功能被弱化。纵观世界各国的行政诉讼制度,除了英美法系外,大陆法系国家都赋予法官依职权主动调取证据的职权。[vii]在行政诉讼中,相对人处于弱势一方,特别是在举证能力方面,更是无法与具有调查权力的行政机关相提并论,因此,有必要强化法院的职权调查。

   12.实行有限制的合理性审查。行政诉讼法规定的合法性审查原则仍然需要坚持和强调,但是,法院的司法审查不能仅限于合法性审查。从司法实践来看,随着合法性审查的加强,行政行为违反合法性原则的比例越来越少,违反合理性原则的比例越来越高,行政行为“明显不合理”的情况非常突出。对于不合理的行政行为,一般认为包括两个方面:裁量滥用和程序滥用。实际上,行政诉讼法规定的“滥用职权”是一个内涵极为丰富的概念,法院在司法实务中还没有充分地运用和掌握这一概念,影响了审理的实际效果,也不利于保护相对人的权利。行政诉讼法规定的“滥用职权”可以结合合理性审查来进行。合理性审查涉及到人民法院行政诉讼审查强度的问题。对于专业性判断,一般情况下应当尊重行政机关的判断权,只有在裁量明显滥用、明显不正当的时候才能判决撤销[viii]。但是在程序滥用方面,法院具有完全的审查权,可以根据正当程序原则进行判断,审查的强度较对实体问题的监督要更为有力。

13.要明确赋予法院对一定范围内法律规范的合法性的判断权和选择适用权。现行行政诉讼法规定人民法院审理行政案件,以法律和法规为依据。该规定没有解决法律之间、法规之间发生冲突时如何适用的问题,例如,前法和后法、一般法和特别法、上位法和下位法可能会发生冲突,有冲突就会有选择适用问题。制定行政诉讼法时,立法法还没有颁布。法院无法对法律规范进行选择适用,只有“拒绝适用权”。立法法对于法律规范冲突解决规则作了规定,应当在行政诉讼法中明确法院可以依据立法法的规定进行选择适用[ix]。根据立法法的规定,法院能够确定如何适用的,法院可以直接进行选择适用;不能确定如何适用的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法学》2013年第1期
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