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岳经纶:新兴福利国家:概念、研究进展及对中国的启示

更新时间:2021-04-14 06:54:52
作者: 岳经纶  
韩国于20世纪80年代开始在社会保障领域发起大胆的“自下而上”的改革,不过改革后的制度仍然接近于“自上而下”的剩余型特征。17在东亚的福利体制中,家庭被认为发挥着支柱性的作用,18这意味着该地区的新兴经济体尽管改革了社保体系,但并没有完全朝着自由主义的方向走,保守主义的福利特征依然较为明显,而这样的特征又与奉行发展主义的政府的支持是密切相关的。19拉美地区的福利体制在20世纪90年代的改革较为激进,由于进口替代工业化开始转向出口导向型战略,社保体制大范围的改革也拉开帷幕,注重将市场机制引入到社会保障体系中,如以智利为典型的新自由主义路线国家,采取以社会保险私营化为基础的自由主义战略,削减国家在社会政策领域的开支,同时劳动力市场政策更加向自由市场倾斜;但是他们的福利体制中依然保留着传统体制的色彩,因而更加接近于自由和保守主义混合的福利体制。此外,巴西和哥斯达黎加的福利体制中还表现出尚不成熟的社会民主主义特征。

   (二)生产型、保护型与混合型体制

   比较政治经济学中关于转型国家比较研究的观点认为,在全球化的影响下,欠发达国家/地区因面临相似的经济挑战也会主动采取基于新自由主义理念的政策,以吸引外资和推动出口,从而发展出相似的福利体制类型。20不过,新兴福利国家研究文献显示,新兴工业体多元化的福利实践实际上形成了不同类型的福利体制。例如,阿曼多·巴林托斯(Armando Barrientos)认为,就福利国家体制而言,拉美地区被殖民化的历史、政治独立、从进口替代战略到出口导向型经济的转变等因素,共同推动了其福利体制的形成和发展。从演变过程来看,拉美地区的福利体制经历了从战后的“保守—非正式”(conservative-informal)到如今的“自由—非正式”(liberal-informal)体制的转变。21

   妮塔·鲁德拉(Nita Rudra)通过聚类分析方法发现新兴工业化国家/地区中存在着三种不同的福利体制类型:生产型(productive)、保护型(protective)以及混合型。生产型福利体制注重劳动力的商品化,鼓励国内企业参与出口市场竞争,要求政府放松对经济的控制,22在社会福利层面主要是为了增加公民对市场的依赖性,社会政策服务于经济发展,社会政策从属于经济政策,23其典型代表是韩国。在生产型福利体制之下,又可以分为内部促进型、发展型的普遍主义以及发展型的特殊主义三种类型,它们在社会权利、国家和市场的角色等层面都存在不同程度的差异。24保护型福利体制的国家侧重于劳动力的去商品化,使国内企业和工人免受国际竞争,因为如果没有国际市场竞争的威胁和成本控制的压力,政府就可以向工业部门的工人和公司提供补助和津贴。混合型的福利体制则综合了生产型和保护型体制的部分要素。25

   (三)庇护主义下的非正式保障体制

   考虑到“福利国家体制”(Welfare State Regime)的概念26以及影响发达资本主义国家福利体制分类的基本假设在解释新兴工业化国家福利体制过程中的适用性问题,伊恩·高夫(Ian Gough)等人立足于“福利体制”(Welfare Regime)的概念,27将拉美、东亚和非洲地区的国家划分为四种福利体制:福利国家体制、生产主义体制、非正式保障体制(informal security regimes)和无保障体制(insecurity regimes)。28其中,无保障体制主要集中在撒哈拉以南的非洲地区,不在本文的讨论范围内。

   生产主义的福利体制主要集中在东亚地区,这一地区的福利体制建立在新兴市场经济的基础上,生产主义的概念意味着福利体制服从于经济增长的政策目标。在此基础上,社会政策集中于社会投资,特别是教育和基本保健领域而不是社会保护。之所以选择这样的制度安排,很大程度上也是由国家建设和政权合法化的必要性所驱动。在该福利体制中,政府的角色侧重于福利监管而非供给,福利需要的满足主要依靠家庭和市场提供。29

   非正式保障体制是高夫等人提出的新类型,主要集中在南亚地区。摆脱了被殖民历史的南亚地区尽管已建立了正式的法律体系,自由民主制度也有所实践,但当地新兴的资本主义制度依然未能获得稳定的政治支持和社会的普遍接受,在国家力量不足以及社会力量未能为资本主义的出现和发展提供意识形态支持的前提下,以庇护主义(patron-clientelism)为特征的非正式保障福利体制逐步发展起来。30处于非正式保障体制中的人们很大程度上依靠个人的社会网络比如家庭和社区等途径来满足福利的需要,但是这种需求的满足程度和制度化、正式的体制带来的福利水平存在云泥之别。此外,在这种福利的庇护关系中暗含着等级制的因素,弱势群体倾向于以长期的脆弱性和依赖性换取短期的利益,因此不利于社会的融合。对此,高夫等人提出了“去庇护主义”(de-clientelization)的概念,31它代表了一种权利平等的基础性理念,追求实现福利依赖者摆脱对其施加个人化、随意性控制权的人的目标。

   通过对新兴工业化国家/地区福利体制类型的梳理,可以发现,这些体制分类从整体上来讲没有超越艾斯平-安德森的福利体制三分法的框架,依然是依据福利供给中政府、市场、家庭和个人的角色及其相互关系来进行类型的划分,研究也更多是在艾斯平-安德森分类的基础上对其加以延伸和细化。尽管如此,它拓宽了人们对新兴福利国家内部在福利分配的范围、质量和类型差异方面的认识。而且,关于新兴福利国家类型学的探讨在克服以往碎片化的研究现状方面也有着重要价值。由于新兴工业化国家/地区内部社会经济条件的异质性相较于发达国家更强,类型学的研究提供了一个解释性的框架,有助于理解在不同的政治经济背景下福利供给的制度安排。

   值得注意的是,由于经济发展程度、国家结构以及面临的外部环境差异,新兴工业化国家/地区的福利体制表现出一些明显不同于发达国家福利体制的特点。首先,对新自由主义的适度抛弃,表现为“国家的回归”(return of the state),即提升国家能力并增强政府在福利供给中的角色,放弃或减少20世纪80—90年代自由化改革中采用的私营部门解决办法。其次,工业主义的逻辑并不完全适用于新兴工业化国家/地区福利体制的发展进路,换言之,工业化程度和经济发展水平并不是其福利体制发展的限制性条件。一方面,新兴工业化国家/地区在工业化的初期就开始了社会保险的立法工作,即便没有完整意义的立法,也有不同形式的福利政策,如劳动力市场保护措施和公共就业等。另一方面,尽管新兴工业化国家/地区工业化发展的速度较快,但是政府在医疗、教育等领域的社会性开支在过去的20年中基本保持稳定,32这和发达国家在二战后经济快速发展时期福利开支迅速扩张的情况不同,这一现象的原因则要归结于新兴工业化国家的国家能力建设。33

   三、新兴福利国家形成和发展的动力机制

   究竟哪些因素影响了新兴福利国家的形成和发展?对于这一问题,研究者主要从三个理论视角进行分析:功能主义视角、权力资源理论以及新制度主义。功能主义的切入视角重视社会经济结构的作用,主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素,34把新兴福利国家的出现归结为工业化和随之而来的经济和社会结构变迁的结果。权力资源理论关注社会行动者的偏好,认为强大的劳工力量可以影响福利项目的扩展,这种情况不但对于发达国家适用,对于新兴工业化国家同样如此。新制度主义的核心观点主张制度性的否决点(institutional veto points)、国家结构以及由过去的政治决策所造成的路径依赖可以塑造新兴工业化国家的福利体制。35相对而言,功能主义视角更加关注社会经济结构的影响,主张经济现代化是社会福利发展的根本性因素;36而权力资源理论和新制度主义的视角则强调政治因素对新兴福利国家的塑造作用。需要指出,由于新兴福利国家社会背景的复杂性和多元性,没有一种理论视角能够全面地解释其福利体制变迁,不同的理论对福利体制的解释力相对有限,更常见的情况是多种视角的结合。

   (一)政治因素:多元政治力量和政治格局变动

   不同于发达国家的福利体制更多发端于民主制度的土壤,多数新兴工业化国家福利体制的源头可以追溯到非民主政体设立的社会福利项目。这种现象背后的政治逻辑是:在政治组织斗争的过程中,帮助其领导人上台并顺利实现执政的战略追求会推动一系列社会政策的产生,37而这些社会政策正是对支持者的一种补偿。在新兴工业化国家后续社会政策变迁的过程中,则综合了政权合法性、38工会的支持与抗争、政党竞争39等多重政治因素的影响。其中,政体类型对福利体制的变迁具有决定性作用,尤其是其民主政体的建立与发展。政体要迎合更多选民的需要,故而倾向于做出更为广泛的社会政策承诺,其隐藏的逻辑是政党候选人之间的竞争会导致社会政策扩展到新的选民群体中。40政治因素的影响在拉美地区更为显著:古巴在苏联解体后面临严重的合法性危机,因而政府发动了社会保障改革来增强政府的合法性;巴西的鲁拉政府则借助前任政府的政治遗产,注重和地方政治家的合作从而顺利推进社保体制改革;墨西哥社会福利改革顺利的原因则在于工会逐渐弱化的政治影响力减少了改革的阻力。

   制度遗产同样可以解释新兴工业化国家福利体制的形成和变迁。如果一个国家在早期阶段产生过相关的社会保障规划或项目,那么其建立起社会保障体制的可能性就会增加。早期社会政策的实践为社会保障体系的建立奠定了相应的基础,政府可以基于过去的立法经验来改革和完善社会保障体系。41斯蒂芬·哈格德(Stephan Haggard)和罗伯特·考夫曼(Robert Kaufman)采用时间序列模型对拉美、东欧和东亚的社会政策异同进行比较和分析,也找到了支持制度遗产对当前福利制度影响的证据,尤其是新兴工业化国家/地区多元政治力量对政治格局变动的影响对其后政府福利政策的形成起着基础性作用。42

   (二)经济因素:新自由主义与国际市场竞争

   经济因素的作用是功能主义路径分析新兴福利国家形成和发展的主要切入点,包含的因素如经济发展水平和路径、市场规模与开放性、对外贸易与国际竞争等,它们会影响政府在社会保障领域中财政安排的优先程度。比如在东亚,政府一度秉持发展主义的意识形态,通过直接或者间接的政府干预,努力推动出口导向型经济的发展。不过,这种发展主义的战略导向由于其发展本身就能够通过就业及其相应的收入分配来满足部分福利的需要,进而减少人们对社会保障的需要,43在某种程度上也不利于社会保障体系的发展。

   拉美地区自20世纪80年代开始改变长期以来基于国家干预和进口替代工业化的混合经济模式,建立了基于市场竞争原则的新自由主义经济体系。随着全球经济整合程度越来越高,贸易保护主义政策越来越无法成为有效的应对进口竞争的政策工具,削减福利就成为一个重要的政策选择。对于瞄准国内市场的本土企业而言,需要对其进口竞争者所在国家的社会政策变化保持敏感,因为竞争对手采取减福利以降低劳动成本的措施可以显著提高竞争力。因此,对于新兴工业化国家而言,国际市场的竞争就成为推动国内社会政策变迁的一个重要因素,44洛佩斯-卡里博尼(López-Cariboni)等人使用时空回归的模型验证了这一竞争假设。45这种竞争同时也是一个社会政策扩散的过程,尤其是如果某国同一个地理区域内的其他国家采取了某个社会项目,那么该国采取社会项目的可能性会大大增加,如莎拉·布鲁克斯(Sarah Brooks)运用Logit模型发现养老金的私有化政策46以及有条件的现金转移支付(Conditional Cash Transfers)项目在拉美地区的扩散,47都遵循着地理上的邻近扩散模式。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学评价》2020年第4期
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