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郑毅:论宪法上的“中央的统一领导”

更新时间:2021-03-23 12:50:02
作者: 郑毅  

  

   (四)逻辑要素:民主集中制

  

   “人民代表大会制度之所以作为我国人民行使国家权力的组织形式,主要是由于我国实行民主集中制式的民主”。人大制度之所以能成为央地关系的形成要素,关键在于其发挥了民主正当性和央地多元主体要素的意志凝聚与传递功能。这类功能如何实现?民主集中制首先作为党内组织原则,具有“少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”三重内涵,其外化至央地关系场域同样适用——“下级服从上级”暗合中央的统一领导,“少数服从多数”是作为央地关系形成要素的人大制度的基本决策机制,“全党服从中央”则隐含了党的领导对央地关系调整给予科层化保障的可能性。

  

   回归《宪法》第3条第4款的语境,“中央的统一领导”与“集中”以及“地方的主动性、积极性”与“民主”之间分别存在对应关系。然则“中央的统一领导”具体通过何种机制与《宪法》第3条的民主集中制相契合?《宪法》第3条第4款究竟侧重于民主还是集中?自民主集中制产生以来,民主和集中何者为先一直有不同解读,在传入我国后,基于所处时代的不同亦有所差异:在新民主主义阶段,“集中”的特征更明显;在现行《宪法》框架下,“民主”的色彩更鲜明。但在《宪法》第3条第4款中,“集中”却由于“在中央的统一领导下”的前提性身份的确立而被格外突出,如何解决第4款与整个第3条所处的时代背景间的张力?

  

   第一,第3条的四款内容“总-分”的结构特征鲜明。在第1款明确民主集中制的国家机构基本原则地位的基础上,第2、3款聚焦国家机构建构过程中的民主正当性,即“坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束”, “民主”的核心地位不言而喻;第4款则聚焦依托民主正当性的国家机构建立之后具体如何纵向协作——集中对民主的有效实现并非基于传送带模式的简单执行,更强调国家机构间积极能动的分工配合。在民主集中制的特定场域之外,单一制的国家结构形式就扮演了重要而积极的塑成性角色,“集中”在央地关系中的前提性身份由此确立。

  

   第二,第4款赋予具有“集中”内涵的“中央的统一领导”以前提性地位,并不意味着背离了整个第3条侧重“民主”的时代特征。一方面,前提性与核心性不能简单等同。从央地二元视角来看,第4款旨在于民主集中制原则下分别赋予央地两类主体制度角色,即确立一种央地“有序分工、有机协同”的二元架构:“有序分工”说明无论中央或地方,其职权均为“民主”的结果;“有机协同”说明无论中央或地方,在行使职权的过程中均有相向而动即互相“集中”的需求和必要,只是在单一制背景下,地方向中央“集中”更具根本性。另一方面,第3条后3款存在鲜明的递进关系——只有在第2款基于民主意涵构建作为制度基础的人民代表大会之后,方能进一步产生国家机构权力在横向和纵向两个维度具体划分的需求。相对于“中央的统一领导”作为第4款内的前提性身份,第2款首先作为整个第4款的前提性角色出场,结构地位更高。

  

   第三,我国的央地关系的实践一直处于变化中。长期以来的探索式思维,形成了“一统就死—一死就叫—一叫就放—一放就乱—一乱就收—一收又统”的循环。1982年修宪时,对于央地职权的划分,“原来打算写得更具体一些……明确规定哪些权力由中央行使,哪些由地方行使,哪些由中央和地方共同行使”,但“如何具体划分中央和地方的国家机构的职权,由于目前还在摸索和改革,一时难以作出正确的判断和结论,宪法就没有作具体规定”。经过31年的实践后,党的十八届三中全会正式提出:“建立事权和支出责任相适应的制度”。可见,脱离特定的时代背景,以“民主抑或集中何者为先”的固化思维机械地诠释第3条第4款并不合适。

  

   由上,可从两方面描摹“中央的统一领导”在第3条民主集中制中的结构角色。

  

   第一,“中央的统一领导”既是前提,又是规则。第3条第4款“在……下”的句式在表述上并未留足“语义学上的判断余地”, “前提”的属性自不待言,关键是“中央的统一领导”作为规则的证立。拉兹(Joseph Raz)指出,规则是“在没有时间、没有手段对该情形的实际处境进行分析时,或者在我们不能信任对这些处境做出的判断时,为害最小的行动方式”。第3条第4款央地职权具体划分方案的阙如,就形成了缺乏“处境判断”的封闭空间。地方“主动性和积极性”的“充分发挥”必须“在中央的统一领导下”,应还原到该款“中央和地方的国家机构的职权的划分”的语境,无论职权的划分抑或地方主动性和积极性的发挥,均由中央统一领导实现。在单一制和民主集中制背景下,此即“为害最小的行动方式”。“中央的统一领导”的规则身份由此证立,至于其内容,正如学者所见:(地方的权力)“是中央给而不是《宪法》给,如果是《宪法》给地方一定的自主权,则有分权的意义(中央不能单方面收回)”。

  

   第二,“中央的统一领导”既是制度本身,更是制度实现的保障机制。由前所述,“中央的统一领导”无论作为前提抑或规则,都属于央地国家机构职权划分制度的组成部分,但又在某种意义上超脱“职权划分”的具体过程,升华为这一过程的外部保障。当职权划分未能以中央的统一领导为前提,或未能真正由中央来主导实施,或未能充分发挥地方的主动性和积极性时,需要通过更具通盘考虑特征的外部机制对脱序状态予以矫正,这一外部机制的实施同样由中央主导。中央从职权划分参与者到职权划分保障者的身份转变,规范逻辑上乃是通过从作为“分”的内容的第3条第4款向作为“总”的内容的第3条第1款的回归实现的,基础在于民主集中制的“下级机关对上级机关、从而最终对最高国家权力机关的从属性”内涵。

  

   (五)结构要素:地方的主动性和积极性

  

   关键在于“中央”和“地方”两个对应项的互动关系。《宪法》第3条第4款在“中央的统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”之间构建了互相形塑的逻辑:“中央的统一领导是前提,地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥,中央与地方关系不是并列的关系,而是中央的统一领导居主要地位”;同时,也可从“发挥地方的主动性、积极性”的制度空间可反推出“中央的统一领导”的规范边界。由此,地方的主动性和积极性就成为定位“中央的统一领导”的中观(也是最小的外部)系统环境。

  

   (六)实施要素:中央事权的根本性

  

   中央事权的“根本性”扮演着破除“高度集权与高度分权相统一”的“集权-分权”悖论的关键角色。

  

   第一,重要事权属中央。根据公共产品层次论,关乎全国的重要事权,以及难以明确划定由某一个或某一级地方拥有的重大跨大区事权均应由中央所有。而前一情形的配置目标是维护国家的整体利益,后一情形的配置目标则是确保事权的充分实现。例如,作为新时代我国央地事权改革核心指导性文件的国发[2016]49号文明确:“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。”其中,国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理等属于“事关全国的重要事权”,全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等则属于重大跨区事权。总之,“中央要‘集’那些至关重要之大权……要‘放’那些能让地方发挥自主权之小权(让地方在这些事项上自治,中央原则上不再直接过问,只是行使监督权)”。

  

   第二,中央主导事权配置进程。相关事权在中央与地方间配置的具体方案、配置的方式和路径、配置结果的落实以及配置争议解决等权力,均由中央持有。央地事权的配置权属中央事权,“中央对全国政策的规划,主要体现在全局性大事和宏观、战略层面。总路线和重大政策一旦确定,各地方政府就要坚决贯彻执行,不能‘各吹各的号,各唱各的调’”,这是由单一制的基本特征决定的。在政策层面,国发[2016]49号文要求:“坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上,明确中央在财政事权确认和划分上的决定权,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威”;党的十九届四中全会亦明确:“加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一”。在规范层面,正如学者在分析《宪法》第89条时所言:“中央与地方政府权限的具体划分实际上是由国务院决定的,这种制度设计一方面便于国务院根据政府承担任务的变迁、国家重大发展格局的调整、重大发展战略的变化等,来及时调整职权划分,形成国务院对地方政府单向的约束机制,便于国家政权的统一,也成全了中央政府的行政权威”。

  

   第三,未配置事权属中央。单一制国家央地事权的划分遵从自上而下的逻辑,中央是“事权池”的原始持有者,倘特定事权类型未在央地间发生制度分流,只能认定其依然留存于“事权池”内,继续由中央持有,此即“权力剩余原则”。在规范层面,《宪法》第107条赋予地方事权的前提是“依照法律规定的权限”,即当法律对某项职权未作配置时,根据《宪法》第62条第16项、第67条第22项和第89条第18项对全国人大、全国人大常委会、国务院职权的兜底性规定,该职权仍属前述中央国家机构的“其他职权”范畴。

  

   第四,中央配置事权的全局性和终局性。“地方政府对中央决议和政策如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以声明保留,并且可以向上级组织直至中央提出,但不得公开发表同中央决定相反的意见”。当象征“集中”的“中央的统一领导”和象征“民主”的“地方的主动性、积极性”产生张力时,单一制的天平必然向前者倾斜。这可视作一种防范或纠偏机制:当出现央地事权配置紊乱亟待恢复,或出现中央的统一领导面临极大削弱,甚至出现危及单一制的重大事件时,中央应当有足够的安全冗余“力挽狂澜”,甚至可以将下放的权力重新上收——以此“作为威胁,让承包方的自由裁量行为不至于‘失控’”。这就要求中央持有监督权和宏观调控权。如,上世纪90年代初推进分税制改革,负责实际落实的时任国务院副总理朱镕基“一个省一个省去谈,结果自己掉了2.5公斤的肉”,这意味着中央统一领导和宏观调控能力的削弱——“中央只占(税收的)28%,经济改革后,富了一些省份,穷了中央”,即中央终局性财政事权的事实减损;而最后分税制改革得以成功,仍应归为“中央的统一领导”权威的基础性保障。

  

   四、“中央的统一领导”的制度实现

  

   “领导”的客体通常包括人、财、事三个方面,目前大多数成果主要围绕“事”(即央地事权配置)展开,兼涉人(即人事)和财(即财权)两个因素。然而在逻辑上,“中央的统一领导”应首先着眼于思想层面的实现。由上,本文将“中央的统一领导”的制度实现分为四个环节:作为前提的思想的统一领导,作为基础的宪法法律的统一实施,作为核心的人、财、事配置,作为中央统一领导保障的军事制度。

  

(一)前提环节:“统一领导”的思想指引 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2021年第2期
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