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郑毅:论宪法上的“中央的统一领导”

更新时间:2021-03-23 12:50:02
作者: 郑毅  
值得一提的是,国务院的民族事务职能主要通过国家民委具体实现,而结合2018年《深化党和国家机构改革方案》关于中央统战部统一领导国家民委的要求,新时代国务院的民族事务职权将更加倾向于“管理”,逐渐实现与中央统战部“领导”的分工格局。

  

   (三)小结:“领导”的广义解释

  

   前文对“领导”与“领导和管理”的讨论引出两个追问:一是“领导和管理”与《宪法》第3条第4款的“领导”关系为何?二是在宪法“中央”内涵多元化的前提下及国家机构纵向关系的语境中,除上下级行政、监察、检察机关间的“领导”关系外,尚有上下级人大的“指导”关系和上下级法院的“监督”关系,其与《宪法》第3条第4款的“领导”关系又为何?

  

   这可通过对《宪法》第3条第4款的“领导”的广义解释回应,即:该款的“领导”实际上兼有“领导(狭义)”和“管理”两种含义,同时包括“领导(狭义)”“指导”和“监督”多重内涵。

  

   “领导”如何囊括“领导(狭义)”和“管理”?根据《宪法》第89条,国务院职权的实施对象包括各部委和地方各级国家行政机关。但第89条第3项规定国务院“领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”,并不属于各部委和地方国家行政机关的职权范围。因此,国务院的“领导”包含两种实现方式:一是通过再分工将其纳入特定部委的职权范围,自身则侧重于组织功能,即狭义的“领导”;二是国务院直接自行实施,即侧重于“管理”。由此,“领导”实现了广义化。国务院职权层面的“领导”尚可广义化,遑论更宏观的第3条第4款,此为“举轻以明重”的“当然论证”。

  

   狭义的“领导”如何区别于“指导”和“监督”?可从“领导”对“率领”和“引导”等内涵的包含关系展开。“率领”意为“带领”,有亦步亦趋之意;“引导”意为“指引、诱导”,倾向于宏观方向的把握,对细节一致性的要求并不突出。由此,在明确中央对一切地方事务最终决定权的基础上,《宪法》第3条第4款中广义的“领导”可细分为二:侧重“率领”时,多指向中央对于地方国家机构间的“命令—服从”关系,如行政机关(尤其是“领导与管理”中的狭义“领导”)、监察机关和检察机关;侧重“引导”时,则既可体现为以人大系统为代表的“指导”关系,也可体现为以法院系统为代表的“监督”关系。

  

   三、“中央的统一领导”的制度基础

  

   “中央的统一领导”的制度基础包含六大核心要素,其中:外部要素、前提要素和形成要素属宏观基础,逻辑要素和结构要素属中观基础,实施要素属微观基础。

  

   (一)外部要素:中国共产党的领导

  

   一党制下执政党的执政地位通常由宪法明确规定。在我国,党的领导本质上贯穿宪法规范发展全程,即使在规范表述上未明确指向央地关系场域,但在央地关系建构、维系和法律调整的过程中的主导作用却毋庸置疑。

  

   现行宪法中的“党的领导”规范分为两类:一是序言第5、6、7段对于党的领导的三阶段划分,确立了中国共产党在全时间维度统一领导中国各方面事业的核心地位;二是2018年修宪将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入第1条第2款,凸显了党的领导的根本性、全面性和时代性,不仅使党的领导在现行宪法文本中实现了序言和总纲的双重确认效果,更在央地关系与党的领导之间构建了明确的规范逻辑。

  

   “党的领导”通过分解为各级各类党的组织对本级、本部门相关事务的领导具体实现。相关党委、党组通常是党的领导的直接实施者,央地关系中的党的领导主要基于党内科层关系的外溢实现外部的整体性保障,其实现环节有二。一是明确党内上下级党委间的纵向领导关系。《中国共产党章程》第10条第1项规定:“下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”二是从中央到地方各级党委对本级工作的全面领导。在《宪法》第1条第2款的基础上,《中国共产党章程》第27条第6款规定:“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间,执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议,领导本地方的工作,定期向上级党的委员会报告工作”;2020年12月颁布的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》也强调:“健全地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方领导作用的机制”。前述环节强化了各级党委同国家中央到地方的逐级对应结构,实现党内科层关系外化。正如学者所言:“党从中央到地方各级政权以及各种社会团体中实施组织建设,通过贯彻党的方针,统一组织纪律,保障了中央政权统一领导的实现。”

  

   党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。在新时代,以十八届三中全会提出“建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”为开端,以十八届四中全会“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”为指导,由国发[2016]49号文、国发[2018]6号文、国办发[2018]67号文、国办发[2019]26号、27号和33号文、国办发[2020]13号和14号文等系列顶层设计具体配套跟进。党的领导始终在央地关系改革进程中扮演掌控全局的关键角色,前述文件均对此有清晰表述。

  

   同时,党的领导对央地关系的形塑还体现为补强功能。如部分经济发达地方由于自身财力增长导致对中央宏观调控的敏感度降低,党管干部原则能“使中央政府对地方政府保持相当大的权威”。又如,虽然上下级人大间为监督关系,但为实现《宪法》第5条第2款“维护社会主义法制统一”的目标,仍可通过上下级人大党组之间的纵向关系强化上级人大维护法制统一的力度,这也是十九届四中全会“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法体制机制中“党委领导”优先地位的重要体现。

  

   (二)前提要素:单一制的国家组织结构形式

  

   “中央的统一领导,这说明我国采取单一制的结构形式。”这也可理解为:由于我国采取了单一制的组织结构形式,因而必须将“中央的统一领导”置于基础地位。

  

   我国实施单一制首先源于马列主义的影响,但正如学者所见:“从实践中看,影响各国单一制具体形态的因素是多重的,但其中关键的影响因素是历史文化原因。”单一制只有在适宜的中国特色历史文化土壤中方能扎根,而“大一统”思想在其中扮演了关键角色。“大”为意动,“以之为大”可引申为尊重、推崇;“一”为使动,即“使之为一”;“统”原意为“纪”,即丝头,具有“整合所有丝线的头以便于梳理”之意。因此“大一统”可理解为“推崇将诸多头绪合而为一的状态”。具体到央地关系论域中,分散的各级地方的权力配置可视作“头绪”,对标“地方的主动性、积极性”;而“推崇合而为一的状态”转化为宪法语言即“中央的统一领导”。可见,“以一统为大”的价值取向同单一制国家组织结构形式的内涵之间具有天然、深度的契合性。

  

   何华辉曾将单一制的特点归纳为:“全国只有一部宪法,一个中央机关体系”;“各行政单位和自治单位都接受中央的统一领导,没有脱离中央的独立的权力”;“不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力都由中央以法律文件规定或改变”。这些特征在我国宪法中均有明确的规范基础:我国只有一部宪法和一个中央机关体系;《宪法》第4条第3款规定各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分,港澳基本法亦分别在第1条申明特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分;《宪法》第107条虽然列举了县级以上地方各级人民政府行使的职权,但须以“依照法律规定的权限”为前提。可见,我国作为典型的单一制国家,相关单一制特征在规范上集中体现为《宪法》第3条第4款的“在中央的统一领导下”。

  

   (三)形成要素:人民代表大会制度

  

   根据《宪法》第2条第2款,无论是中央职权抑或地方职权,均由本级人大行使;根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条,省级人大和设区的市级以上地方各级人大代表由下一级人大选举产生,而县级以下人大代表则通过直接选举产生。可见,中央和地方在人大制度框架中具有天然的利益同源性,这也是《宪法》第3条第4款能够将“中央的统一领导”与“充分发挥地方的主动性、积极性”作有机整合乃至互动安排的逻辑基础之一。彭真曾指出:“从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”

  

   在中央层面,人大制度为央地关系里“中央的统一领导”的确立提供了形成性基础。根据《宪法》第57条、第79条第1款、第85条、第94条、第126条、第133条和第138条,作为“中央”多元内涵的国家主席和副主席、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院均可统一至全国人大。即便是作为“中央”的重要内涵但却游离于《宪法》第三章文本之外的中共中央和全国政协,同样能够通过全国人大实现相关权力的实施。详述如下:

  

   中共中央对全国人大的领导并非直接凌驾于后者之上,而是通过对全国人大常委会党组的领导实现:“党中央在全国人大常委会设立了党组和机关党组,在全国人大工作和常委会机关工作中发挥把方向、管大局、保落实的作用……常委会党组、机关党组、专门委员会分党组都担负着保证党对人大工作全面领导、确保党中央重大决策部署贯彻落实、全面从严治党责任落到实处的重要职责……列入中央政治局常委会年度工作要点的项目,以及立法中的重要事项和重大问题,常委会党组要及时向党中央请示报告相关情况,根据党中央决策依法做好相关工作。”

  

   全国政协与全国人大的协同机制则主要包括三个方面。一是《中国人民政治协商会议章程》第3条第4款规定:“通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议”;第11条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会组织委员视察、考察和调查,了解情况,就各项事业和群众生活的重要问题进行研究,通过建议案、提案、社情民意信息和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。”二是经由中共中央与全国人大及其常委会产生间接关联。根据《中国人民政治协商会议章程》第2条,坚持中国共产党领导是中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的首要工作原则。三是“两会”同期召开的政治惯例为全国政协和全国人大的直接沟通提供了高效的制度渠道,成为全国人大落实全国政协政治协商成果的机制建构的重要路径。

  

在各级地方层面,相关制度逻辑基本参照中央层面的进路展开,再加上各级人大内部的纵向关系结构以及中国共产党的科层机制的外部保障,最终实现人民代表大会制度同央地关系建构、调整与实现全过程的深度耦合。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2021年第2期
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