返回上一页 文章阅读 登录

韩大元:《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵

更新时间:2020-11-09 22:00:48
作者: 韩大元 (进入专栏)  
可以叫特区”;二是当时广东、福建已实行经济特区,实行了特殊的经济政策,统一后的台湾要实行特殊政策,用“特区”一词表述也是适宜的。

   有关叶剑英将“台湾特区”的表述改为“台湾特别行政区”的原因,笔者还没有找到直接的档案资料,但综合相关文献,可以做出如下判断。(1)“特区”一词只是社会主义制度下实行特殊经济政策的区域,无法涵盖和平统一的九条方针内容。如台湾享有高度自治权,可保留军队,台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变。(2)如采用“台湾特区”一词,很容易混淆社会主义制度下的特区与保留资本主义制度的台湾“特区”之间的关系,有可能对和平统一方针的理解上出现不必要的误解。(3)“特区”这一名称最早来自陕甘宁特区,如直接用在国家统一后实行不同制度的台湾地区,有可能围绕名称的解读引发一些歧义。(4)叶剑英长期在广州工作,与邓小平一起直接领导、参与创建经济特区的工作,熟悉“特区”一词的内涵。

   总之,1981年9月30日的“叶九条”是中国共产党和中央人民政府有关和平统一台湾的重大方针。1982年1月11日,邓小平会见美国华人协会主席李耀滋时说:“‘九条’方针是以叶副主席的名义提出来的,实际上就是一个国家,两种制度,两种制度是可以允许的。他们不要破坏大陆的制度,我们也不破坏他们那个制度。国家的统一是我们整个中华民族的愿望。这不仅有利于子孙后代,在中国五千年历史上也是一件大事。”〔12〕在这次谈话中,邓小平第一次明确了“一个国家,两种制度”,认为这是“我们讲大政方针”。可以说,“叶九条”为“一国两制”基本方针的最终确立发挥了重要作用。自此,特别行政区已超越了一般语词的含义,成为党和国家解决台湾、港澳问题的正式文件表述。作为表达“一国两制”的特定术语,1982年修宪将特别行政区写入《宪法》第31条,使之成为构建特别行政区宪法秩序的基础性概念。

  

   三、“特别行政区”入宪背景

   第五届全国人民代表大会第三次会议于1980年8月30日至9月10日在北京召开。8月30日,中国共产党中央委员会向会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。9月10日第五届全国人大第三次会议通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》。

   1982宪法修改的具体工作是从1980年9月开始的,邓小平领导1982年宪法的修改工作,叶剑英担任宪法修改委员会主任,副主任委员为宋庆龄和彭真,具体修改工作由彭真负责。这一时期正是邓小平“‘一国两制’构思形成并趋于成熟的阶段”。〔13〕

   在1982宪法修改的最初方案中,并没有考虑在宪法中写入国家统一的相关条款,也就没有《宪法》第31条的方案。据许崇德教授回忆,在现行宪法起草过程的初期,开始的初稿、讨论稿中也还未写进有关“一国两制”的内容。后来,学界的部分学者和宪法修改委员会部分委员提出国家统一条款的制定问题。如1981年1月9日到10日召开第二批外地知名学者来京座谈会上,针对宪法序言“争取台湾回归中国,实现祖国的统一”〔14〕的表述,大家形成共识。在3月13日的宪法修改委员会分组讨论上,程思远指出,“序言‘台湾是中国的神圣领土的一部分’,此话有语病,容易被钻空子……建议宪法明确规定‘台湾是中华人民共和国的一省’,并加上‘台湾归回祖国、完成统一祖国大业’”。这一建议得到了彭冲、苏子蘅等同志的明确赞同。〔15〕

   1981年7月,邓小平同志建议彭真具体抓宪法修改工作,并确定修宪的四个要点:第一,要把四个坚持写进宪法;第二,规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;第三,规定民主集中制;第四,规定民族区域自治。这就为1982年宪法修改工作明确了方向。

   1981年9月30日,叶剑英代表中央发表对台湾的九点方针政策,指出在实现和平统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度自治权,〔16〕并建议由国共两党举行对等谈判,开展第三次合作。这一党中央的重大方针需要体现在正在进行的宪法修改内容之中。

   1981年10月3日,彭真向宪法修改委员会秘书处提出四点意见,一是坚持四项基本原则,二是从中国的实际出发,三是只写能够定下来的、最根本的、最需要的东西,四是要以1954年宪法为基础。〔17〕他特别强调宪法修改要从中国的实际出发,宪法只能写现在能够定下来的最基本、最需要的东西。按照这一标准,当时台湾问题以及国家统一相关条款可能不属于“现在能够定下来的东西”。

   1981年11月下旬,宪法修改秘书处起草了宪法修改草案初稿,报中央书记处审议。由于宪法修改工作量大,无法按期提交给11月底召开的第五届人大第四次会议,特提请全国人大四次会议通过决议,将修改通过期限延长到第五次会议,并获得大会批准。

   1981年12月23日,彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》(以下简称《报告》)。《报告》对修改中认为重大的16个问题做了说明。这16个问题包括:(1)“四个坚持”是宪法总的指导思想,是最根本的问题;(2)人民民主专政是国体,民主集中制是政体;(3)关于国家主席问题,很多人主张设,也有主张不设的;(4)关于民族区域自治问题;(5)关于城乡基层政权问题;(6)关于加强和发挥人大和人大常委会的作用等;第(16)是关于台湾问题。《报告》最后说,这个草案是由工作班子根据中央同志的意见,以五四年宪法为基础,有些问题是按照中央已确定的原则,近两个多月突出提出来的,在党内外还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见,待中央政治局审查修改、原则批准后,即召开宪法修改委员会讨论,有关台湾问题是属于“这两个月突出提出的”。〔18〕邓小平审阅了报告后,指示宪法要对台湾问题作出专门规定。

   在这种背景下,为了落实邓小平对台工作的精神,为处理台湾问题提供宪法上的依据,宪法起草小组拟定了《宪法》第31条,并相应地在《宪法》第62条第13项关于全国人大职权中规定:“决定特别行政区的设立及其制度。”它为落实“一国两制”的伟大构想,为解决台湾问题提供了宪法依据。〔19〕

   可见,为了在宪法草案中体现“叶九条”精神,宪法草案讨论稿增加了第31条和第62条第13项。《宪法》第31条规定国家设立特别行政区,由全国人民代表大会以法律规定特别行政区的制度。对第31条内容的讨论过程,肖蔚云教授说:“本条原来的规定是‘在特别行政区内实行的制度,按照具体情况由法律规定’。”1982年4月28日公布的中华人民共和国宪法修改草案(1982年)中,本条被列为第30条:国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由法律规定。在讨论中,有些委员提出,这条是针对台湾讲的,台湾根据什么法律来决定呢?认为规定内涵不明确。经讨论,大家同意修改为“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”,进一步明确制定法律的主体是全国人大。〔20〕

   按照这一解释,《宪法》第31条主要是为设立特别行政区主体和制度设计提供宪法依据,宪法以“隐含的写法体现‘一国两制’精神”,并确认“一国两制”为国策。〔21〕同时为将来的国家统一做准备,如果国家统一了,全国人大可以通过法律具体规定特别行政区内实行的制度,保留宪法规范应有的弹性。在1982年11月27日宪法修改草案“送审稿”上,彭真批注拟增加的一款“决定特别行政区的设立及其制度”。〔22〕

   至于设计《宪法》第31条时是否只针对台湾问题的解决,从相关背景资料看,宪法条文中虽没有出现“一国两制”字眼,但这一条实际上体现“一国两制”的指导思想与方针,〔23〕既针对台湾问题,同时包括香港问题的解决,因为这一条“有利于我国的和平统一,包括解决台湾、香港问题”。〔24〕当时,中英谈判即将开始,需要把香港问题所体现的国家主权置于宪法框架中同步加以考虑。对此,王汉斌作了如下说明,“当时中英关于香港问题谈判刚刚开始,中葡关于澳门问题的谈判还没有开始。因此,彭真同志在关于修改宪法草案的报告中只能提台湾,没有提香港、澳门,但又说了‘这是我们处理这类问题的基本立场’”。“这类”问题就是指解决港澳问题,“这就明显地把香港、澳门包括在内了”。〔25〕他又说:“在起草香港特别行政区基本法时,有些香港人士有顾虑,认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法,要求相应地修改宪法,明文规定在香港实行‘一国两制’。基本法起草委员会初期开会时,有一位香港记者向姬鹏飞同志提出要修改宪法的问题,姬鹏飞同志让我回答,我答复记者说:宪法第三十一条就是专门为香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度即实行‘一国两制’而作的特别规定,因而不需要再修改宪法。”〔26〕这就说明修宪者在设计第31条时,并没有只考虑台湾问题。通过《宪法》第31条将“一国两制”法律化,为特别行政区实行资本主义制度提供了合宪性,体现一种高超的宪法艺术与政治智慧。

   在1982年宪法的修改过程中,香港问题的解决一直是邓小平重点思考的问题。1981年12月8日,在会见包玉刚时,他指出:“我们正在处理香港问题的政策,这些政策不会影响香港投资者的利益。”〔27〕12月15日,邓小平将1997年英国对香港租借期满后的香港问题的来信批送有关中央领导时指出:“香港问题如何解决,必须在两三个月内制定两个以上的方案,以供选择,并建议胡耀邦亲自主持此事。”〔28〕

   1982年4月6日,邓小平会见英国前首相爱德华·希思时第一次使用“特别行政区”一词,他说:“香港的主权是中国的,中国要维护香港作为自由港和国际金融中心的地位……我们新宪法有规定,允许建立特别行政区,由香港人自己组成政府。”〔29〕离颁布1982年宪法还有八个多月的时候,邓小平向国际社会清晰地表达了中国的新宪法将设立特别行政区,以解决台湾、香港问题。同时,明确了在《宪法》第31条的立法原意中,包括解决台湾问题和香港问题,为第31条规范内涵的解释提供了依据。

   “一国两制”是20世纪50年代以来中共领导人在思考国家统一战略中,针对台湾和港澳问题而提出的基本方针,并在港澳回归中首先得到了实现。对此,彭真在1982年宪法草案的报告中谈道:“去年国庆节前夕,全国人大常委会委员长叶剑英同志发表谈话指出,实现和平统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权。这种自治权,包括台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要,宪法修改草案第三十一条规定:国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”他同时强调,“这是我们处理这类问题的基本立场”。〔30〕

   综上所述,《宪法》第31条中的“特别行政区”一词源于“叶九条”,是中央和平解决台湾、港澳问题的重大方针的法律化,其概念的演变体现了中国共产党政权建设经验和和平解决历史遗留问题的务实而开放的哲学。

  

   四、“特别行政区”的内涵

   《宪法》第31条的核心词是“特别行政区”。那么,“特别行政区”作为规范结构,其内涵是什么?如何理解特别行政区的性质与地位?

   (一)特别行政区的设立依据

   特别行政区设立的宪法依据主要体现在以下四个方面。

一是《宪法》第31条的规定。《宪法》第31条规定,“国家在必要时得设立特别行政区”。这一条明确了设立特别行政区的主体是“国家”,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123464.html
收藏