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李明月:国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释

更新时间:2020-09-15 23:14:10
作者: 李明月  
但合作状态的巨大收益的确是国家参与国际制度的主要动力。国家不需要加入一个不符合其利益的国际制度,甚至有观点认为制度只是实现国家利益的手段,制度之所以有效,只是因为国家相信制度符合自己的利益。更重要的是,国际制度不只为国家提供一种简单的二元选择——加入或不加入、存在或退出,即使国家在国际制度中的收益减少,也并非只有退出这一种选择。

   2.1国家在国际制度中的收益变化

   国际制度并不会保持其原始状态,持久存续的国际制度会随着国际社会政治、经济和技术环境的变化而变化。原来制定或参与国际制度的环境发生重大变化,可能导致国家在国际制度中的收益有所下降。一方面,由于技术进步和劳动生产率的提高,人类的生产活动会创造一定的剩余,从而使各类组织都不同程度地具备承载低效运行的能力,因而绩效退减一定会发生。无论国际制度设计得多么完善,都会有不断衰退的倾向,这种衰退既可能是持久的,也可能是间歇的。这种衰退必然会带来国际制度的高成本和低效率,增加国家参与的成本并降低收益。另一方面,随着时间的推移,国家参与国际制度收益的进一步增长就会变得愈发困难。经济盈余比付出的成本上升得快,国家才有参与制度的能力和动力。然而根据收益递减规律,当国际制度发展到某一阶段时,国家付出的成本会逐渐超过经济盈余,尤其对于主导国而言,维持国际现状的经济成本往往比用于支撑其地位和现状的财政能力上升得更快。因此,主导国参与和维持国际制度的成本终会超过收益,其他国家也会存在同样的发展趋势。

   除上述绝对收益变化外,差异化收益的累积也会造成国家相对收益的变化。国际制度给所有参与者的行为设定了各种约束,这种设定往往决定了相关议题领域的利益分配结构。国际制度通常体现的是制度中权力最大的那部分成员的利益,至少该制度建立之初的情况如此。随着时间的流逝,由于经济、技术和其他领域的发展变化,国际制度中各国利益与权力平衡的状况也必然发生变化,国家在国际制度中的相对收益也会发生变化。相对收益受损会使国家产生危机感或不公正感,可能导致国家国际制度行为的改变。

   更重要的是,国家对利益的认知也处在不断变化之中。国内利益集团的变动、经济和人口的长期变化及其他方面的发展,都会引入各种新的利益,而这些利益最终会在国家立场上得到反映。因此,国家在国际制度中收益的变化可能并不是绝对收益或相对收益下降,而是国家利益认知变化后对参与国际制度的成本和收益做出的重新判断。例如,小布什政府退出《京都议定书》,以及特朗普政府宣布并正式启动退出《巴黎协定》程序,并不完全是美国在国际气候制度中的绝对收益或相对收益发生了变化,更多的是新政府上台之后对国家利益的认知发生了变化,进而对参与国际制度的成本和收益进行了重新衡量。

   综上所述,国家在国际制度中的收益变化,既包括绝对收益和相对收益的变化,也包括利益认知变化导致的收益变化。既有国际层面国际制度效能下降、制度内权力结构变化的原因,也涉及国内层面政治结构变化等因素。因此,国家在国际制度中的收益衰减实际也是国内—国际互动的结果。

   2.2国家的制度行为选择

   无论绝对收益或相对收益的下降,还是利益认知变化导致的收益下降,都会对国家继续参与国际制度合作的动力和能力产生负面影响,但这并不意味国家必然会产生退出的偏好或决策,相反,国家有多种行为选择来应对其在国际制度中的收益损耗。

   阿尔伯特·赫希曼(Albert O. Hirschman)在其《退出、呼吁与忠诚:对企业、组织和国家衰退的回应》一书中提出了“退出—呼吁”机制。根据其观点,当一国在其参与的国际制度中利益受损或遭遇不公时,国家会采取退出制度或在制度中呼吁改革这两种策略来表达利益诉求。但事实上,国家并不是在退出和呼吁之间做单一选择,而是面临二分法的选择,即退出或不退出,若不退出的话,是选择呼吁改革,还是沉默忍受。选择退出,意味着国家不接受不利变化,通过退出制度来改变不利处境。选择沉默,意味着国家接受不利变化,不改变其制度行为,但这并不是因为它们不希望以建设性的方式回应不满,而是它们根本无力采取其他行动。选择呼吁改革,意味着国家不接受不利变化,而是通过各种方式在内部寻求改变,修正国际制度中的规则、政策或产出,以求恢复原本的有利环境。成员国威胁退出,即如果国际制度没有满足其要求便退出,实际上也是一种呼吁。

   如图1所示,面对国际制度中收益受损的情况,国家有三种可能的行为选择:呼吁改革、退出和沉默。国际制度的参与国具有异质性,它们在制度内部呼吁或退出的成本和收益是不一样的。假设国家退出国际制度的预期收益是E1(E1>0),退出的成本是C1(C1>0);沉默实际意味着国家并没有改变其行为,假设其收益和成本皆为0(不考虑已经产生的利益受损);国家通过呼吁来改善自身处境的预期收益和成本分别为E2和C2(E2>0,C2>0)。国家是否选择呼吁主要取决于两个因素:一是国家是否愿意承担这种不确定性;二是呼吁后国际制度发生改进的概率。呼吁涉及国家在国际制度中的话语权和讨价还价的能力,这种话语权通常在制度设计之初就已经确定,大部分国家往往无法通过在制度内部呼吁使其发生有利于自身的转变。若国际制度选择忽略呼吁国家的诉求,则呼吁国不能达到其预期收益。呼吁无效后,国家再选择退出的收益仍为E1,而退出的成本为C1+C2;沉默的收益仍为0,成本则为C2。

  

   既然在面对收益受损时,国家有退出、呼吁和沉默三种选择,那么国家为何要选择退出?日常的外交政策制定主要以当前政治上的紧急事务为导向,集中于短期的成本和收益;与此相反,加入或退出国际制度这一更审慎的过程会考虑更长远的利益和价值观。简言之,国家退出国际制度,除了短期的退出成本和收益的衡量,即当E1-C1>0时国家才会选择退出,还需要对退出的前景进行衡量。在某些情况下,国家希望通过有效的呼吁来改变国际制度,然而往往因为呼吁的成本过高或国家无力对制度和制度内的其他行为体施加影响而导致国家直接选择退出。即使是像美国这样的主导国也是如此,若美国能轻易通过呼吁改变对其不利的制度环境,也就无需承担退出成本。国家选择直接退出国际制度时的预期就是退出后的前景要优于留在制度中的前景,即E1-C1>E2-C2。

   还有一种情况,在面对收益受损时,国家并不会直接选择退出,而是优先选择呼吁,也就是说,国家预期的呼吁前景要优于直接退出的前景(E2-C2>0且E2-C2>E1-C1)。这也可以解释为何同样面对收益变化的情况,美国在世界贸易组织(WTO)和《北美自由贸易协定》(NAFTA)中选择威胁退出,而直接退出了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和联合国教科文组织等国际制度。呼吁失效后,若退出的收益仍大于退出成本,并且退出的前景仍优于忠诚于组织的前景,即E1-(C1+C2)> 0-C2且E1-(C1+C2)>0时,退出仍可以作为呼吁的替代选择。事实上,呼吁是否有效也取决于行为体退出的前景。没有退出的可能性,呼吁也就毫无意义。

   综上所述,国家在国际制度中的利益受损并不会直接产生退出的偏好和决策,并不是所有在国际制度中利益受损的国家都会选择退出。国家的退出选择是通过短期的成本收益计算与未来收益前景的衡量而得出的。影响成本与收益考虑的环境变化因素甚多,不可能一一列出,而且取决于国家如何理解退出国际制度的成本和收益。尽管人们把成本和利益作为客观的且可以做定量分析的要素来谈论,但实际上它们都具有很大的主观和心理成分。毫无疑问,无论是客观的成本收益计算,还是主观的理解与认知,都是对国内和国际两个层面环境因素的综合考虑。

  

   三、国内—国际互动与国家退出偏好的形成

   简单来说,偏好就是存在多种行为选择的情况下,对其中一种选择的倾向性影响最终的决策与行为。国家在国际制度中出现利益受损时,并非只有“退出”一个选项,但为何产生对“退出”的倾向性呢?根据上文所述,当退出的收益预期大于呼吁和沉默时,国家就会倾向于退出。然而,由于不确定因素和决策者的有限理性,国家的退出偏好很可能并非基于完全理性的成本收益计算,而是受到国内外因素互动的影响。国际制度中的权力分配会对国家是否退出及采用的退出策略产生影响,国内退出偏好是国内不同行为体利益和偏好复杂博弈的结果,国际制度的约束力作为一种外在激励效用也会强化或弱化国家的退出偏好。

   3.1 国际制度中的权力分配

   有不少学者将国家国际制度行为的变化归结于国际权力结构的变化。的确,国家退出国际制度的行为在国际体系的转型期较为常见,如德国和日本在二十世纪三十年代退出国际联盟。围绕国际制度的缔造、改革和退出所展开的博弈,本质上是大国权力、利益和声誉的竞争。由于当前国际体系处于深刻的变化过程中,制度变迁与权力转移相辅相成,由此也导致了一些国家退出国际制度的现象。尤其是当国家实力的增长或衰落引起国家在国际权力结构中权力序位提高或降低,即国内—国际权力互动发生变化时,必然会导致国家的国际制度行为发生变化。然而,权力结构的变化并不能充分解释为什么有些国家退出了,有些国家仍然忠诚于制度;为什么有些国际制度频繁出现退出甚至集体退出,而有些国际制度仍然保持着活力。

   权力序位能为国家在面对收益受损时圈定不同的行为备选方案,因此,国家退出偏好的形成的确在很大程度上受到国际制度中权力分配的影响。这里的权力既指整体实力,包括经济实力、政治和军事实力、文化和价值观的影响力,也指在特定问题领域或制度领域内的实力。当利益受损时,实力地位会影响国家的国际制度行为选择,每个国家退出的成本和收益都是不同的。

   在国际制度中面临收益降低的风险时,实力强大的国家通常有呼吁和退出两种选项。强大的实力可以赋予国家对国际制度一定程度的操控力,甚至一些实力强大的国家正是国际制度的最初创立者,在工具化利用国际制度时会更加积极主动。当国际制度不能满足其需求时,这些国家可以在内部呼吁进行变革或实行威胁退出策略。它们可以将其拥有的物质资源转化为具体制度中利害攸关问题的谈判筹码。甚至,威胁退出策略会比在内部呼吁变革更加有效。因为其他成员国面对不满现状国的呼吁诉求时可以选择不作为而没有任何损失,但如果不满现状国威胁退出制度,选择不作为的其他成员国将可能承受不满现状国退出国际制度带来的损失。例如,2017年特朗普就任美国总统后,多次声称《北美自由贸易协定》给予墨西哥和加拿大太多让步,以致美国利益长期受损,要求重新谈判和修订相关条款,否则将退出。最终,墨西哥和加拿大同意重新谈判。在这一过程中,美国利用自身贸易优势地位率先与墨西哥达成协议,倒逼加拿大在谈判中妥协。2018年10月,三方完成新一轮谈判,并将该协定重新命名为《美墨加三国协议》(USMCA)。这个新协议在美国关注的汽车制造业、劳工和环境法规、药品定价等方面都发生了有利的改变,被特朗普称为“美国有史以来达成的最好的、也是最重要的贸易协议”。

国家选择在内部进行呼吁,既取决于呼吁的成本和收益,也取决于该国相信国际制度未来发生更大变革的可能性。然而,呼吁并不一定会得到制度内其他成员国的积极回应。实力强大的国家也可能选择退出,除了呼吁的成本过高或无法进行可信和有效的威胁退出之外,该国对退出前景的预期可能要高于留在制度内的前景,但强势国家退出之后往往不会游离于国际制度之外。一方面,退出国退出之后仍然在制度外呼吁,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2020年第8期
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