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杨光斌:发现真实的“社会”——反思西方治理理论的本体论假设

更新时间:2020-09-11 23:14:39
作者: 杨光斌 (进入专栏)  
而这些共同构成了“良好的治理”,即“善治”。“在非洲发展问题的冗长陈述之下是治理的危机”,(15)若要实现善治,就需要在政府和社会之间实现良好的平衡。

   自此之后,“治理”一词便被社会科学界大量使用。1992年世界银行的年度报告标题就是“治理与发展”,其中进一步发展了下述观点:“善治”是健全的经济政策不可或缺的部分。报告提供了“善治”的四个方面:公共管理(public sector management)、问责制(accountability)、有利于发展的法律框架(legal framework for development)和信息与透明(information and transparency)。政府的作用只限于提供规则和对市场失灵的适当干预。(16)除了世界银行的治理标准,联合国开发署(UNDP)、经合组织(OECD)等也都较早建构了国家治理评估指标,一些大学、研究机构也先后建构了治理评估体系。据世界银行统计,目前经常使用的治理评估指标体系有140种左右。

   综合各方论述,可以归纳出治理的典型特征:首先,治理的主体未必是政府,治理虽然需要权威,但这一权威既可以是公共机构,也可以来自私人机构,或来自二者的合作。其次,治理强调国家与社会的合作,私人领域和公共领域之间的界限趋于模糊,国家与社会并非二元对立的关系,而是相互依存。再次,治理是一个上下互动的权力运作过程,不同于统治的自上而下方式。最后,治理还意味着管理手段的多样化,不仅仅依靠国家强制力。

   在此基础上,“治理”之前被冠以不同的界定,广泛应用于各个领域,如全球治理、公司治理、社区治理、社会治理、市场治理、国家治理、政府治理等。这就是为什么关于治理的论文在中国能多达几十万之多。因此,自20世纪90年代以来,世界上最流行的话语便是“民主”和“治理”,国际社会科学中的政治学、公共管理基本上围绕这两个概念展开学术研究。

   这就是所谓的“治理热”。治理的理论基础则是公民社会或者公民权问题,这是由詹姆斯·N.罗西瑙(J.N.Rosenau)等人提供的。鉴于苏联东欧的“公民社会”在变革中的巨大作用,罗西瑙断定,“没有政府的治理是可能的,即我们可以设想这样一种规章机制:尽管它们未被赋予正式的权力,但在活动领域内也能够有效地发挥功能。”(17)没有政府的治理的内在机理在于,“没有微观政治层面的公民间协调一致的变革,宏观政治层面出现的新秩序的巨大变动就无从谈起。”(18)也就是说,“公民权”是治理的理论基础。公民权不但会改变国内政治结构,还会催生新的全球秩序。罗西瑙列举了全球秩序的五大现象都是由公民权引发的,结论是“今天公民变现为强大的力量,公民行为处处都表现得不同以往……微观层面翻天覆地的行动古今皆有,但当今的行动在迅捷性、自发性、广泛性和持久性方面的表现都如此不同以往,这使得二者的差别似乎是质的差别而非量的差别”。(19)

   在笔者看来,治理理论事实上意味着,第一,由“公民”所构成的社会是同质化的,即基督教文明下的社会和伊斯兰文明下的社会是同一性概念或者说同一个性质的质料;第二,由公民权支撑的公民组织的能力是同等的,不但在国内是同等的,在世界范围内也是同等的,因此才有罗西瑙等人的以公民权为基础的全球治理理论。因此,这种治理理论事实上有违以保护文化多样性为旗帜的联合国宗旨,在治理指标上搞一刀切,推广“最佳模式”(one best-way model),努力实现世界的标准化的国家治理模式(one-size-fits-all approach),结果同样的治理形式产生天壤之别的效果,有的在天堂,有的在地狱。正如哈佛大学政府管理学院教授马特·安德鲁(Matt Andrews)的研究结论,“善治”意味着因国家而异的差异化实践,没有统一的标准。(20)

   类似严肃的观察还有很多。纽约大学教授伯曼(Sheri Berman)在《公民社会与魏玛共和国的崩溃》一文中,通过对20世纪民主实验的代表——魏玛共和国拥有发达的公民社会,但最终崩塌于纳粹上台执政这一历史事实的研究(也提及帕特南忽略了意大利法西斯的兴起正是产生于具有良好公民传统的北方),批判了帕特南、福山(Francis Fukuyam)等一味溢美公民社会的思潮,用冷酷的现实论证了公民社会也不一定必然增进民主化,反而有可能导致预期之外的极权政治。伯曼不无担忧地指出,一味强调社会组织的成长是极具误导性的,伊斯兰国家中社会组织的大量成长很可能是自由民主的致命敌人。(21)果不其然,在“阿拉伯之春”中,穆巴拉克的威权统治虽然被终结,但取而代之的不是拥抱自由民主的领导人,而是具有浓厚伊斯兰宗教色彩、与穆斯林激进组织“穆斯林兄弟会”(22)密切相关的穆尔西。哥伦比亚大学政治学教授斯奈德(Jack Snyder)以印度、塞尔维亚、卢旺达和布隆迪等案例指出,在族裔、宗教构成复杂的国家,倡导多元主义的公民社会在推动民主化的过程中可能诉诸民族主义与暴力,进而引发严重的政治冲突。(23)此外,以唐文方为代表的华人学者对以“人际信任”作为社会资本来测量公民社会的成长提出质疑。唐文方运用调查数据研究指出,作为“内在效能感”的社会信任与“外在效能感”的政府回应性增强了民众对中国中央政府和当前政治体制的支持,而非对西式民主的赞同。(24)其实,福山最近也在反思治理热下的公民社会理论,认识到在非组织化社会和国家,国家本身就是一个无力的行动者,再强调社会组织的作用,就更弱化了国家能力。

   笔者认为,要更深刻地认识治理理论的局限性,首先必须弄清楚作为治理理论基础的社会的性质,“公民团体”组成的社会都是公民社会吗?只有弄清楚社会的属性,才能建立起能够治理的治理理论。

  

   二、公民社会何在:各种异质性社会

   一定要注意到,托克维尔《论美国的民主》其实是讲平等化趋势,这是理解公民社会的前提,没有社会平等就没有真正意义上的公民,更谈不上所谓的公民社会。公民社会以人的平等为基础,或者可以称之为“平等化的公民社会”。平等化,确实是美国农业社会时期的特征,但也只不过是白人之间的平等化,而且是高度附条件的,诸如广袤土地(资源)、人口稀少、单一社会结构(农业社会)等。工业革命之后,美国还存在平等化社会吗?不但美国社会的性质发生了质变,更不能用基于特定历史时期观察美国社会而来的概念来分析不同文明体系下的社会性质。

   很多概念其实是一种地方知识,因为伴随着国家的强大而得以普遍化。显然,这样的概念并不一定就是放之四海而皆准的真理。就此而言,要更好地推进国家治理研究,前提是认识“文明图式”,而文明的基本构成是语言、宗教和社会性质。就与本文关系而言,“社会性质”是可以把握的变量。必须重新认识各种“社会”的性质,因为在流行的国家—社会关系理论中,“国家是必要的恶”意味着国家是天然的坏,“社会”是天然的好,假设社会一定是好的公民社会。讽刺的是,当思想家们说国家是“恶”的工业革命时期,国家正在学会保护弱者,而侵害社会的恰恰是资本权力,没有国家的保护,农民和底层阶级会更不堪。社会能够自治即林肯所说的“民有民治民享”,这完全是农业社会的命题,这也是中国自古以来“皇权不下县”的“民治”的农业社会形态。到了工业社会,这个“民治”已经演化为“资本权力之治”,资本权力甚至能够主宰国家权力。这就是简单的知识社会学的基本脉络。然而一些研究不问语境,不问概念的“时间性”和“地方性”,都是在“好社会坏国家”前提下进行的。比较研究发现,有好社会,也有坏社会,不同国家的“社会性质”可能完全不一样。因此,如果将基于一种社会性质(即公民社会)而制造出的概念,当作普遍化的路线图去搞国家建设、国家治理和政府—社会关系,必然是南辕北辙。本文将基于既有研究,大致罗列出“社会性质”的清单。

   公民社会还是利益集团化社会。20世纪70年代之后,美国社会已经演变为典型的利益集团社会,过度活跃的利益集团不但扭曲了公共政策议程,(25)更导致“民主国家的统治能力危机”,(26)今天则是成为出现“否决型政体”的根本原因之一。(27)更重要的是,正如普林斯顿大学和西北大学两位政治学教授研究所发现的,利益集团化社会必然是由强势利益集团主宰的“寡头政体”,而不再是以公民社会为基础的民主政体。当公民社会演变为利益集团化社会之后,公民也只能“独自打保龄球”了,即不再参与政治。原因在于,到20世纪,面对一个又一个的垄断资本集团,大多数美国人不再有能力保护自己,普通工人只能依靠大企业的工资过活,工会组织被暴力和周期性的镇压所遏制,劳工权益被市场法则所破坏。(28)托克维尔笔下发达的“自己管理自己”不复存在,“公民”被卷入资本浪潮中,哪里来的自主性?公民权利也只能被政党和利益集团动员起来才有效,何况公民权利的主张在寡头政体那里很难落实。就这样,基于公民社会而产生的治理理论,事实上变成了寡头式治理,“没有政府的治理”变成了资本权力的治理。在现代社会,社会不是被政治权力支配,就是被资本权力支配,或者被资本权力俘获的政治权力支配。其实,早在百年前,当实用主义大师杜威看到美国劳工组织被垄断资本所吞噬时,就呼吁“好的国家”同恶势力斗争,抑制各类商业集团等“有害团体”,鼓励“有价值的团体”(今天意义上的公民团体)。(29)

   进入20世纪后,美国社会已经大大不同于19世纪中期之前的美国,从农业资本主义进入工业资本主义,产生于美国农业社会的自治理论,很难再适用于美国工业社会。也就是说,托克维尔的公民社会理论对于工业资本主义的美国,在某种程度上可谓假理论,更何况对于其他与美国社会性质完全不同的国家?一个并不适用于当下美国的社会理论,居然在世界范围内大行其道,真是匪夷所思。这种理论如果用于非平等化的、奉行丛林规则的社会,又会是什么结果呢?

   普力夺社会。在现代化理论处于热潮时期,西方人的乐观主义是“发展带来民主”。结果呢?在第三世界,非但没有民主,反而陷入“政治衰败”——战争、内乱、政变、动荡、饥荒,一幅幅不堪入目的人道主义危机画面。根源之一就是,西方的援建式发展无法改变社会性质。其中,亨廷顿将非洲和南美社会描述为“普力夺社会”。“普力夺”一词形容的是一种政治化的社会,在这种社会里,不仅军人干政,而且各种社会力量都干政。(30)关于“普力夺社会”的政治图景,亨廷顿这样描述道:

   在所有的社会里,专业性的社会团体都会卷入政治。在普力夺社会,这些团体之所以更加“政治化”,乃是由于缺乏有效的政治制度去调停、升华、缓解各团体的政治行动。在普力夺制度下各种社会势力相互赤裸裸地对抗,没有什么政治制度也没有一批职业政治领袖被公认或接受为调节各团体之间冲突的合法中介。同样重要的是,在这些团体中,对于什么才是解决它们之间冲突的合法而权威的途径,亦不存在共同的认识……在普力夺社会里,不仅政治活动家是各路好汉,用以分配官职和决定政策的方法也同样是五花八门。各个团体是八仙过海,各显神通。富人行贿,学生造反,工人罢工,暴民示威,军人就搞政变。

   在普力夺的一切阶段里,各种社会势力直接相互作用,很少或压根儿就不将他们的私人利益和公众利益联系起来。在普力夺寡头统治社会里,政治就是个人和家庭集团之间的斗争;在激进的普力夺社会里,政治就是各小圈子之间的斗争加上制度性和职业团体之间的斗争;在群众普力夺社会里,各种社会阶级和社会运动主宰一切。各种社会势力的规模、力量和差异性的扩大使它们之间的紧张关系和冲突令人越来越不能忍受。(31)

结果,在普力夺社会,由于缺乏有效的政治机构去整合社会势力,随着政治参与范围的变化而变得不稳定,参与的扩大带来的是持久性的政治混乱。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《中国社会科学评价》(京)2019年第3期
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