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田湘波:监察委员会进一步制度化建设研究——基于理性选择制度主义的理论视角

更新时间:2020-08-27 18:23:12
作者: 田湘波  
制度设计仅仅局限于机构内部而缺少面向社会公众的公开,片面追求反腐败工作的简单高效,忽视了对于公民监督权的公平性分配。

   (三)缺乏制度约束的完善机制

   除了理性选择制度主义理论本身的不足所导致的局限性,我国在实际运用其理论优势进行制度构建之时往往存在自身监督及相互监督不完善的缺陷。西方政治强调权力制衡的制度体系,我国立足于基本国情虽然不能照搬其体制,但也需要合理借鉴分权思想,引导个人偏好的理性选择。

   古代中国的监察权始终依附皇权存在,而始于古希腊、古罗马的西方社会监察官制度在欧洲议会制的充分发展中取得了实质性的权力地位。现当代社会,中西方逐步加强监察机构的独立性建设,监察权呈扩张趋势,不同的是,西方的监察权被定位为权力制衡的手段,同时也具有相互扯皮、权力博弈的弊端,而中国的监察权相对力量薄弱,在监察体制改革中的自我监督能力有待提高,因为规则执行或执行过程中规则的不精确性、模糊性和自由裁量权程度都为监察官突破制度边界提供了空间。[6]在中国,监察权的有效行使是有条件的,即最高权力者是以身作则的,是廉洁的。否则,监察权的治理腐败绩效是大打折扣的。绝对权力会产生绝对腐败,不受监督的权力就是绝对权力。如果监察权不受监督,监察权就是绝对权力,那么监察权也会有滥用的可能。

   三、监察委员会进一步制度化建设的改革建议

   要克服个人主义的偏向、公平性的缺失以及约束机制的不足,需要保持理性选择制度主义的实用性,即以利益追求促进个体与制度的互惠互动关系,同时突破其局限性,并适应中国国情,增强宪政基础,以法治促改革,全面加强制度监督,健全多元化监督机制,促进执政党建设。

   (一)夯实法治基础

   从理性选择理论角度来看,防止贪腐者追求腐败收益最大化的最有效工具是法治。国家监察体制改革实际上是一次宪政改革,需要宪法和相关基本法律的基础与保障。颁布《监察法》及设立监察委员会是法治治腐的第一步,同时,要在总结试点经验的基础上,应当适时修改《监察法》以及相关基本法律,为新的国家监察体制奠定坚实的法治基础,从而将监察委员会的权力以法律形式确定下来,促进其全面掌控国家的监察力量。此外,通过机构独立、人事独立、财政独立和办案独立等途径,体现出监察委员会的独立性和权威性。

   首先,夯实法治基础需要提高立法水平,以法律保障监察委员会的地位。虽然监察权得到宪法明确授权,但是还需要进一步制定详细的有关监察权行使的法律,界定其职责范围,区分与立法、行政、司法的权责义务,使各方通过有效合作实现利益最大化。

   其次,夯实法治基础需要实现监察委员会和司法机关的有机衔接,并明确党的领导地位和纪委与监察委员会合署办公的关系法律化、制度化、公开化,实现从严治党和依法治国的统一。监察委员会与纪委合署办公易存在程序交叉、重复劳动的缺陷,因此在与司法机关的衔接方面,一方面需要在统一管理与领导的基础上实行执纪与执法的适当分工,确保各自正当性与合法性,而对于党员来说应该受到依法监察与依规执纪的双重监督。另一方面,建立有效的案件移送工作机制,检察院及时审查案件并决定是否提起公诉。同时,加强双方负责人的互动交流,实现信息、技术共享,为高效的反腐败队伍的建设奠定基础,建立健全反腐败机制。

   最后,要制定《反腐败法》,从而为监察机关更好界定腐败形式及履行反腐败任务提供明确的法律边界。新加坡打造世界一流清廉国家的最根本经验主要是三个:《防止贪污条例》、贪污调查局和公民举报。《防止贪污条例》以1937年英国殖民时代的《防治贪腐法》为基础,并7次修改此部法律,全面确定了贪污调查局的职权、腐败的形式及惩罚、证人、腐败意识、没收腐败所得等内容,从而使贪污调查局在办案过程中对自己行使职权的目标、任务和边界明确清晰。我们也应该借鉴新加坡法治反腐的经验,以立法的形式全面确定腐败的定义、形式、惩罚、证人证据等内容,从而使监察委员会在监督调查处置腐败行为过程中有章可循。

   (二)健全监察委员会内外监督体系

   从理性经济人角度来看,监察委员会中的行动个体也是有追求个人利益最大化偏好的。监察体制的改革加强了监察委员会自身的权力,这就面临自身权力膨胀的风险,因此,全方位健全监督体系可以发挥制度对于个人行为的积极引导作用,优化策略选择,对监察委员会的良好运作有重要意义。

   一方面,监察委员会机构内部系统要探讨实行决策、执行、监督三者之间适当分开,并且严厉限制监察权行使的边界线,列明“权力清单”和问责机制,预防监察权的滥用。另一方面,虽然监察委员会由人大产生并对其负责且受其监督,但是,权力机关对监察机关的监督实际上是一种宏观性的工作监督和法律监督,而不是常规性的专门监督,且由于人大代表制度自身也存在一些代表权限小、内部结构问题等缺陷,使得具体的监督机制还需要进一步调节各方力量以完善人民代表大会制度。

   此外,行政机关的调节、司法机关的制约、社会公众的监督也需要继续坚持理性设计。具体来看,可以从完善监督执纪过程中的程序监督、加快建立律师介入制度、完善社会监督体系、加强新闻媒体与社会舆论监督、强化上级监察机关监督、衔接好司法监督、不断加强党内监督等方面促进监察机制改革,保证国家监察权的持久公信力。特别是在公民监督方面,设立民众举报和沟通机制,在宣传普及反腐知识、营造反腐氛围的同时,发挥人民群众的直接监督力量,建设“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的社会环境,促使反腐败机构建设全面瞄准腐败治理体系现代化方向,重塑社会价值与公民定位。只有加强体制外的人民监督,才不至于陷入中国古代御史监察机构膨胀的怪圈,才能跳出古代中国“腐败周期率”的魔咒。

   (三)优化执政党建设

   基于我国国情,理性选择制度主义难以解释中国共产党执政为民的政党本质,因此,监察体制改革的理论分析需要突破利益计算与选择偏好的假定,提高中国共产党的执政能力。

   作为党员个人,不可否认具有功利化的理性选择,对于其监督机制完善的对策前文已有详尽说明,在此不再赘述。对于执政党群体,中国共产党需要强化学习理念、完善自我评估、结合道德教育与法律监督,保持党的先进性。

   中国共产党是我国现代化建设的领导核心,对于监察委员会的职责定位等有着系统规划、科学设计的责任。同时应该注意推进党政分开,具体问题的实施交给相对独立的机构展开执行,促进监察委员会成为“廉洁、善治”的独立监察机构,确保监察权的充分行使。

   各级纪委与各级监察委员会是合署办公的,这些机构中的党员干部是否廉洁、是否有廉洁追求的责任心对我国廉政建设有极大的影响。所以,对他们进行廉洁意识培育、优化整个纪检监察干部队伍有利于整个国家的廉政建设。

   参考文献:

   [1]Mackay F,Kenny M,Chappell L.New Institutionalism Through a Gender Lens:Towards a Feminist Institutionalism?[J].International Political Science Review,2010,31(5).

   [2]Weyland K.Toward a New Theory of Institutional Change[J].World Politics,2008,60:281-314.

   [3]Junko Kato.Institutions and Rationality in Politics-Three Varieties of Neo-Institutionalists[J].British Journal of Political Science,Vol.26,No.4 (Oct.,1996):553-582.

   [4]田湘波.制度同构理论视角下国家监察体制改革的价值追求[J].湖湘论坛,2018(2):144-150.

   [5]Raymond Boudon.Beyond Rational Choice Theory[J].Annual Review of Sociology,Vol.29(2003):1-21.

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《湖湘论坛》2019年第6期
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