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周竞红:人口流动与管理变革:新中国城市民族工作变迁管窥

更新时间:2020-08-20 08:53:17
作者: 周竞红  
随后,很多沿海发达省市出台相关规范,如1995年3月1日实施《上海市少数民族权益保障条例》,此后,北京、哈尔滨、武汉、重庆、南京相继发布少数民族权益保障条例,各地强化规范清真食品管理,使相关问题处理有更明晰的依据。1996年2月,武汉市发布《武汉市城市民族工作办法》具体化了本行政区域内各项民族工作的原则。国家民委在工作安排中更加重视城市民族工作,1999年12月,首次全国城市民族工作座谈会在武汉召开,人们认识到随着城市化进程的加快城市民族工作的重要性会越来越凸显,民族工作也将会由传统的乡村型向多元复杂型转变。城市一方面强化了其辖区内户籍人口中少数民族经济社会发展的政策投入,另一方面在对口支援大政策引导下加强了对边疆民族地区经济社会文化卫生发展的全方位援助。城市管理进程融入了更符合各地民族人口构成和发展实际的多层次、多手段、专业化和多种力量联合的民族工作机制。广州、深圳、杭州、上海、重庆等城市在城市民族工作方面都形成了各具特色的良好机制,不论是在推动所辖民族地区的发展方面,还是在对口支援以及少数民族流动人口的管理服务工作中都有积极探索,为平等团结互助和谐民族关系的全面发展和巩固作出了重要贡献。

   城市民族工作不断推进,2010年全国城市民族工作座谈会召开,城市民族工作重点日益突出,并提出具体工作任务,即依法加强管理;做好为少数民族服务工作;加强民族团结宣传教育,实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。也就是说,这一时期,管理、服务和教育三结合的工作目标已提出。各地城市也不断改革工作机制,在民族平等团结原则下探索提高服务能力,主要集中于劳动就业、子女入学、权益保障、法律援助等方面。

   总之,早在1990年代初,城市民族工作的“窗口”“辐射”“桥梁”“联谊”和“示范”五大功能已被认识到,城市民族工作在党和政府工作全局中的重要性也随着市场经济转型而日益凸显。自1992年以来,历经20多年的变迁,城市民族工作已演变成政府民族工作专门领域,城市民族工作也成为有丰富内容的政策概念,城市民族工作不仅仅是少数民族工作,本质上也是依托城市资源调节民族关系的工作。“城市民族工作是以处理城市中的民族事务,解决城镇化进程中的民族问题为主要内容的工作,是我国民族工作的重要组成部分,是加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定大局的重要内容。”但是,城市中的民族事务或城市化进程中的民族问题显然都会溢出城市的空间范畴,比如,从城市民族工作涉及的民族人口分布特征来看,城市民族工作不仅要推动本地户籍人口中各民族经济社会同步发展,同时还是民族地区的经济社会文化发展的重要援助力量,而且亦承担着对流入城市的少数民族流动人口进行管理、服务和教育的任务。以经济建设为中心为城市民族工作地位凸显提供了重要的外部条件,但是,这并不意味着城市民族工作取代了民族地区民族工作,或者城市民族工作成为重点工作,而是说明城市在党和国家民族工作大局中被赋予了更为重要的角色,城市成为全面正确贯彻党和国家民族政策的重要场域,民族平等团结原则精神实践需要有更为符合城市特点的政策措施。

  

   二、城市民族工作难点与热点之解

   城市经济是中国经济的发动机,由于经济结构的特定作用,城乡二元发展并未根本改变,依托城市资源推动民族工作依然是重要的路径。中共十八大以后,特别是2014年中央民族工作会议之后,中国特色解决民族问题的正确道路目标更加坚定而明晰,在中国特色社会主义建设新时代,进一步实践各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展并有效应对各民族跨区域大流动的活跃期,使城市民族工作在实践层面难点尚多、热点突出,并为全社会所关注。

   (一)城市民族工作有难点

   城市特别是直辖市、省会城市或沿海发达城市大多在民族工作方面存在难点,主要包括:

   (1)城市民族工作任务多、工作面广

   城市是党和国家民族工作展开的重要支撑,其所负载的关系全局性的任务是城市民族工作不能自由选择的,其相关工作体现着中国特色社会主义制度特性。在改革开放不断深化的条件下,我们看到越是沿海发达地区的城市,民族工作的局部状况对党和国家民族工作的全局影响越大,每个城市经济活跃度、地理位置、行政层级不同,具体面对的民族人口构成不同,具体工作内容、工作量和可承担的工作任务也有一定差异。但是,大多数城市在其日常行政中都需要顾及统一的多民族国情,为推动各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展大局而开展具体工作。

   (2)具体城市民族工作范围、目标和任务常常超出城市地理空间之限,需要在关怀大局中完成民族工作任务

   城市是社会财富聚集之地,不论是沿海发达城市,还是民族地区的省会或其他城市,区域经济政治文化资源都集中于城市,推动民族地区发展的人才、物资、政策投放皆需源于城市,这是一个自上而下的输送过程。比如,沿海发达城市在完成本区域民族工作的同时,大多需要承担对口支援民族地区经济社会文化发展的任务。对口支援工作做的是否持续有效,在相当程度上也成为评价特定城市民族工作的重要内容。可见,城市民族工作不仅限于城市本身,而是具有超越城市地域空间的特性。

   (3)城市民族工作能力建设仍然需要不断加强

   一个城市的民族工作能力一方面取决于其城市管理效率及面对差异性文化或群体时的反应能力,另一方面取决于其对党和政府民族政策系统和制度的认识程度。面对市场经济体制所带来的流动性,城市在普遍的社会公共事务管理中完成民族关系调节目标,实践民族平等团结原则的能力需要一个建设过程。比如,大多数流动于沿海发达地区的人口都有较高的市民化意愿,但是,受到城市承载力等多方面影响,很难全面将流动人口市民化。在西部民族地区则不同,比如,内蒙古自治区进城务工少数民族流动人口虽然表现为年轻化和以区内盟市就业为主,跨省流动比例较小,其中在盟市流动的比重达60%,东部盟市流出的人口比重大,流动人口中务工经商较随迁人口比重低。但是,受到土地政策、就业能力和居住条件等诸多问题的影响,流动人口市民化受到抑制。由于我们曾有长期城乡二元发展的历史,城乡经济社会发展及其在基本公共生活保障方面存在显著差异,户籍和非户籍的差别使得居民在社会福利和权益实践方面存在着突出的差异和不平衡性,这种差异和不平衡性是造成城市场域中城乡居民间产生不平等感的基本因素。

   (4)市场经济条件下城市民族工作的任务和目标

   平等团结互助和谐是社会主义新型民族关系所追求的状态,也是全社会成员关系普遍追求的状态。强调在城乡社会公共事务管理现代化中调节民族关系,实际上就是要求在城市场域中调节民族关系的方式更具普遍性、社会性,而非在特殊性中解决具有普遍影响的社会关系。比如,在各地“放管服”改革及平等有序的营商环境改善中融入民族平等团结政策原则,将进一步强化城市的包容度和包容能力,使城市在民族关系正向调节中的作用得到更好发挥。

   (二)少数民族流动人口管理服务是城市民族工作的热点

   在经济社会全面发展繁荣中消除城乡差别需要一个建设过程。在建设过程中,户籍和非户籍居民在城市基本权益上的不平衡是影响城市社会稳定发展的重要问题,少数民族流动人口权益与此密切相关。因此,城市流动人口管理服务中回应少数民族流动人口的融入需求等成为城市民族工作的热点,也是社会公众关注的热点。2017年,中办国办印发《关于加强和改进少数民族流动人口服务管理工作的意见》,“让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市”成为城市流动人口管理服务的重要目标,很多城市在服务、管理和教育中探索出少数民族流动人口融入城市的本地模式,在如下几个方面取得了不错的成绩。

   第一,城市民族工作政策落实进社区和国有企业。

   社区和企业是流动人口在城市落脚、生活和工作的具体场域,也是各民族直接接触或合作的具体场域。因此,国家民委联合民政部、国务院国有资产监督管理委员会于2011年分别出台了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》和《进一步做好新形势下国有企业民族工作的指导意见》,社区和国有企业在推进更好地接纳或促进少数民族流动人口更快融入城市的过程中扮演着重要的角色,在生活和工作空间承载起服务各族群众、夯实党的执政基础和促进民族团结的任务,对城市民族工作有显著的贡献,因此,也成为很多城市推动民族工作的着力点。

2012年国家民委组织召开全国社区民族工作经验交流会,总结出社区民族工作六个方面的成绩:(1)体制机制创新,逐步建立起各级党委领导、政府负责、民族工作部门综合协调、相关部门协同配合、社会力量广泛参与的工作格局,不断完善市、区、街道、社区(居委会)四级民族工作网络,社区民族工作有了有力的组织保障。江苏、河北、甘肃、山东、湖北等省以及上海、天津等地的城市都有积极的实践成果;(2)强化政策指导,一些城市立足本地实际,因地制宜地出台一系列层级高、力度大、举措实的政策,加强对社区民族工作的指导,社会效果显著。如辽宁省出台《关于加强新形势下全省社区民族工作的实施意见》,要求市、县(区、市)政府将社区民族工作经费列入本级财政预算,为社区开展民族工作提供资金支持和保障。云南省出台《关于进一步加强城市民族工作的意见》,提出建立城市社区流动人员党支部,配备社区民族工作联络员。北京、武汉、广州等地均出台相关政策规范相关工作;(3)重视宣传教育。在推进社区民族工作中,各地注重宣传教育,充分利用社区空间,用各族群众喜闻乐见的形式,在宣传栏、阅览室、黑板报、广播站、文化广场等宣传党和国家民族政策、民族法律法规和民族团结的感人事迹,引导各族群众树立各民族共同团结奋斗的思想观念;(4)民族团结创建行动进社区。民族团结进步创建被纳入社区发展的总体规划,纳入文明城市建设、综合社会管理、和谐社区建设的总体部署,效果良好;(5)民生优先、服务为本,建设社区少数民族服务体系,为民解困。尊重和维护少数民族合法权益,在满足少数民族的生产生活需要方面积极探索。比如,在民族工作重点社区,河南设立了少数民族服务中心,为群众提供“一站式、一条龙”服务。吉林则为重点少数民族群众提供就业创业、法律援助、技能培训、语言服务等方面的帮助,解决群众生产生活中的困难和问题;(6)重视典型示范作用。“民族工作先进社区”“民族团结示范社区”“民族团结进步模范社区”等表彰活动,培育了一批先进典型,对社区民族工作开展起到了良好的示范带动作用。在全省27个社区开展省市区三级联创共建“民族团结进步示范社区”是云南拓展社区民族工作的方法。江苏连续两年命名表彰了115个示范社区。北京的牛街、上海的花木、南京的桃园、昆明的金星、宁波的芝兰等,已成全国社区民族工作品牌和亮点。而上海,面对18万户籍民族人口和28万在沪少数民族流动人口,积极推动全市民族工作,在各区、街道、乡镇围绕各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”主题,抓住“铸牢中华民族共同体意识”,立足社区,组织各族群众,发动各方力量开展民族团结进步创建,2013年出台《关于加强上海社区民族工作实施意见》,以扎实开展民族团结宣传教育、依法保障少数民族合法权益、建立健全少数民族社区服务体系为主要内容,构建“纵向到底、横向到边”的社区民族工作格局,形成“管理网格化、服务网络化、引导社会化、宣传长效化”的工作体系。这一工作体系不仅有高位推动的特征,还有市、区、街镇各级领导小组的领导,以及50多个少数民族联合会和150多个分会的社会组织支撑,以及2800多名少数民族志愿者的参与,形成“社区、社工、社团”联动机制,形成政社合作、政社互动和政社促进的良好局面。此外,各地在强化组织方面表现突出,如山西太原、临汾、长治、阳泉等市民族工作部门指导相关社区、办事处成立社区民族工作领导小组,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术界》2020年第6期
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