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何田田:《国际卫生条例》下的“国际关注的突发公共卫生事件”:规范分析、实施困境与治理路径

更新时间:2020-08-11 09:16:43
作者: 何田田  
有效地推进了全民健康覆盖。天花疾病的彻底根除、治愈丙型肝炎新药品价格的成功降低、全球1岁以下儿童疫苗接种覆盖率已高达86%等等,都是典型例子。

   尽管全球健康状况明显改善,但在相互关联的世界中,人类健康和福祉面临着越来越多的威胁。2009年甲型H1N1流感大流行,是对世卫组织与缔约国实施《条例》的第一次重大考验。尽管审查委员会2011年的报告指出,世卫组织在该次PHEIC中的应对表现基本良好,但世界仍没有准备好应对严重大流行或任何类似的全球公共卫生突发事件。在2014年埃博拉疫情应对中,世卫组织的协助工作有所不足,疫情蔓延成有记录以来规模最大的埃博拉病毒暴发。由此,世卫组织执行委员会以及第69届世界卫生大会批准世卫组织设立新的“突发卫生事件规划”,全面改革突发卫生事件管理领域的工作,并重新将世卫组织定位为一个既有技术又能在实地领导应对全球卫生危机的行动型政府间国际组织。

   首先,世界组织现在是,将来仍将是以科学和证据为基础的公共卫生的组织。在跨国传染性疾病的预防控制领域,全球需要循证技术型组织,发挥风险管理全流程中的信息收集、科学咨询、科研攻关的组织、协调和指导作用。例如,正是得益于世卫组织所汇集的全球技术力量和优质资源,世卫组织现有的突发事件信息收集网络非常强大。早在2000年,世卫组织就联合成员国、区域组织、联合国机构、非政府组织、科研机构等发起了全球疾情警报与反应网络(GOARN),第一时间监测和验证疫情信息,调动和借助世界范围内的技术力量,协调国际疾病暴发应对工作。再如,2015年6月世卫组织启动潜在流行病的研发准备和应对蓝图(R & D blueprint,以下简称“研发蓝图”)计划,涵盖诊断、疫苗、治疗和媒介控制工具的产品研究与开发。2020年2月,在总干事宣布新冠肺炎疫情构成PHEIC后不到一周的时间内,作为研发蓝图计划的一部分,世卫组织就与全球传染病防控研究合作组织(Global Research Collaboration for Infectious Disease Preparedness, GolPID-R)共同开展研发工作,并于3月6日正式发布了针对这一病毒的全球研发路线图。在疫情迅速全球蔓延的时间压力下,世卫组织协调和加速全球研究工作,汇集技术优势推进技术共识,将使各国受益。

   其次,世卫组织不仅是一个技术机构,还是一个行动型政府间国际组织。世卫组织的行动性角色,主要体现在通过政策支持和规范制定,发挥政府间国际组织的专长,推动就重要卫生议题开展高级别对话,提供有影响力的全球公共产品。基于《组织法》的赋权,世卫组织能召集会员国和一系列其它伙伴,在科学和证据的基础上,共同推动规范、建议或其他法律文书的形成。例如,纯技术机构仅会就各国应采取哪些措施减少烟草使用提出建议,但世卫组织还召集、推动与协调会员国谈判达成了《世界卫生组织烟草控制框架公约》。同样,世卫组织在《条例》修订过程中发挥了重要的协调和推进作用。《条例》中许多科学条款最初基础就是由世卫组织协助提供的谈判蓝本,这直接推动了《条例》的顺利通过。

   再次,世卫组织推动形成的国际规范有其独特的生效或保留方式。例如,《条例》的“不拒绝即生效”“通知即生效”生效模式,即有别于传统国际法上需要国家通过批准或加入等方式来表达受约束意图的生效方式。根据《组织法》第21、22条通过的条例,采用的是通知即接受的生效方式,不需要缔约国采取任何传统的同意行动。唯一例外仅是在通知所规定的时间内,缔约国明确向世卫组织总干事作出拒绝或保留。国家必须在接受或拒绝(或保留)之间作选择,没有其他选项,也不需国内程序,因此有学者称之为“选择退出”(opt out)模式。世卫组织成立70多年以来,在第21、22条下通过的这种“硬法”数量很少,目前仅有《命名条例》(The Nomenclature Regulations)和《国际卫生条例》。

   作为一个既有技术又能行动的多边政府间国际组织,世卫组织应继续发挥其“规范、标准和公约”(norms, standards and conventions)制定者的这一独特职能。本文认为,在推进解决PHEIC困境的过程中,世卫组织可以充分利用规范或建议的制定权,采取先行修正《条例》特定附件的方法,或者制定一些有利于《条例》实施的指导性原则和技术性指南,来促进缔约国对《条例》的一致性理解;也可以考虑通过新的规范,创建新的风险警报级别(如中间级别或高于PHEIC的更高级别),以解决PHEIC“二择一”的问题。

   (二)推进世卫组织将专业与治理功能相对区隔的改革

   世卫组织在PHEIC中的困境反映了其作为一个多边循证机构,需要平衡专业判断与治理工作的问题。如果治理性工作过分地干扰专业判断,将是对其在全球卫生工作中领导和协调地位的损害。应当承认,正如英国皇家国际事务研究所在一份关于世卫组织作用的报告中指出的,“世卫组织的政治角色实际上不可能与其技术性工作完全分开”。既然无法严格区分,那可尝试推进在内部治理中将专业与治理相对区隔的改革。

   一方面,可考虑将世卫组织在PHEIC机制中的科学技术面向功能相对地剥离。例如,通过加强世卫组织首席科学司的工作方式,由其全面负责所有突发公共卫生事件中与科学证据、循证方法相关的工作职能,专注于将科学和证据纳入卫生政策;同时相应地调整和加强世卫组织2016年建立的“突发公共卫生事件规划”,改变世卫组织的一些业务程序和世卫组织相应区域与国家办事处的工作流程,使首席科学司和“规划”能高效运作,为缔约国层面的突发卫生事件规划和应对提供有效的循证支持。

   另一方面,在《条例》文本并未重新修订之前,当前可行之法是确保世卫组织和总干事的自身利益与疫情暴发时所需采取的行动,尽可能地保持一致。既然PHEIC的最终决定权在于世卫组织总干事,那么通过设计世卫组织结果框架下的激励与问责制度,尽量让总干事更早地、经常地保持对突发事件的敏感性,既是对总干事适当判断领导力的考验,也是将世卫组织与全球应对有效关联的重要方法。世卫组织和总干事的尽早行动同样是推动解决互为因果困境的可行之途。

   (三)尊重《条例》以合意为基础的争端解决方法

   《条例》远非完美。有论者认为,《条例》缔约国之所以无视《条例》与世卫组织,是因为《条例》缺乏可强制执行的制裁条款;考虑到与某些公共卫生相关的额外贸易措施争端无法在世界贸易组织框架下解决,于是有建议修订《条例》,纳入强制仲裁等规定以增加现行《条例》争端解决机制的效力,解决PHEIC中缔约国不遵守《条例》的困境。但是,结合全球卫生治理的特点解释《条例》争端解决条款(第56条)后,可以认为,这一建议不可行。

   第一,第56条是强调的是合意解决争端。其一,从第56条的用语来分析,《条例》就缔约国之间关于其解释或适用的争端,提供了多样的解决办法,包括第1款的“谈判”“斡旋、调停或和解”、第2款的“商定将争端提交总干事”以及第3款在双方同意的基础上“接受仲裁”。谈判、斡旋、调停、和解与商定提交总干事,都是争端解决的外交方法,强调的是国家意愿。其二,第56条第3款提到了仲裁。仲裁本身是一种从外交手段发展出来的争端解决方法。《条例》允许缔约国在任何时候以书面形式向总干事声明,宣布其对《条例》解释或适用的所有争端,与同样接受此义务的国家接受强制仲裁。这种以声明作为管辖基础的方式类似于《国际法院规约》第36条第2款的规定,此种管辖权的基础是双方都“接受同样义务”;但迄今为止,没有一个《条例》缔约国发表过此种声明或声称将考虑发表这种声明。其三,第56条的用语明确包含了这些争端解决方法的选择次序,即谈判等方式是仲裁的前提条件。总干事介入等其他方式是在国家自行选择的方式之后才出现的。但无论何种方法,都需要建立在双方明确同意的基础上。

   第二,《条例》不排斥缔约国之间诉诸依据其他国际协议的争端解决方法。《条例》第56条第4款所指的强制性方法可包含在任何国际协议的争端解决机制中。但是,根据国际实践,在这一“国际协议”下强制启动的争端解决机构,必然受到一个根本限制,即这一机构能处理的仅是有关这一“国际协议”解释与适用的争端,适用的是这一“国际协议”。而《条例》的规定不一定属于这一“国际协议”下必须由国际性法庭或仲裁庭加以考虑的“其他国际法”;即使《条例》能被“引入”,一般也只是作为解释这一“国际协议”的论据被提及。

   第三,《条例》的目的与宗旨决定了其争端解决条款必须以合意为基础。如前述,《条例》的目的是“预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施”。但事实上,正如联合国时任秘书长潘基文于2004年派出首个埃博拉应急特派团时所说,“没有一个国家,也没有一个组织单独拥有遏制埃博拉危机的资源”,这就决定了《条例》的基调就是团结合作,相互支持。

   第四,回溯地看,在传染病背景下从来没有国家启动过争端解决机制。从1892年《国际卫生公约》到1951年《国际公共卫生条例》(International Sanitary Regulations),从后者1969年替换并更名为《国际卫生条例》,再到2005年《条例》的重新修订,在卫生与健康国际条约的演变中,从来没有国家利用过这些条约中的争端解决条款来处理国家之间有关传染病国际法律解释与遵守的问题,更不用说通过强制性方法认定国家的违法行为。

   因此,《条例》本身缺失强制解决方法,不是因为《条例》谈判时忽略了,而恰恰是由《条例》目的与宗旨、卫生治理的特点决定的。正如布尔奇(Gian Luca Burci)和奎林(Jakob Quirin)所指出的,《条例》在很大程度上依赖于“横向遵守”机制,即根据《条例》第54条第1款的规定,由缔约国向卫生大会报告其对《条例》的遵守情况,以期互相审查和彼此监督。如果要修订《条例》、纳入强制争端解决机制,就必须重新先行审查是否需要颠覆《条例》的目的与宗旨,如何看待全球化与国别差异的客观事实,以何种方式开展全球卫生治理等理念性问题。由此,本文认为,这一建议不可行。

  

   结  语

  

   PHEIC是《条例》规定的全球重大突发公共卫生事件预警制度,是世卫组织发出的全球动员警报。总干事决定PHEIC,表明全球进入警报期,必须对此重大事件保持高度警惕。PHEIC是《条例》以扩大的“风险”为基础的“全危害策略”的核心创新之一,对其规范性分析应坚持从缔约国与世卫组织两个层面、从风险管理全过程来展开;但是,PHEIC的实施在现实中遇到了缔约国与世卫组织互为因果的困境;《条例》的相关规则在应对新冠肺炎疫情的全球行动中受到了挑战。

   破解PHEIC的困境,完善全球卫生治理,是《条例》缔约国和世卫组织的共同责任。面对严重的全球公共卫生危机,人类又一次站在了何去何从的十字路口。世卫组织是由全球194个会员国联合组成的多边体制,来之不易。目前来看,世卫组织仍是公认且唯一的负责全球性公共卫生事务的联合国专门机构,仍将扮演全球卫生治理核心组织的角色,尚无其他组织可取代。由此,各个国家应坚定地支持世卫组织的改革,将一些在PHEIC实施中遇到的新问题融进世卫组织的内部改革议程中;在《条例》相关规则的未来修订中,应谨慎考虑《条例》的基本理念,团结合作支持世卫组织在制定规范方面继续发挥作用。只有一个获得普遍支持、具有专业权威、能够快速反应、具有充足资金、实现全面合作的集体行动型组织,才能发挥《条例》赋予其在全球公共卫生事件中的领导与协调作用,增进全世界人口的健康。

   各国利益紧密相连,人类命运休戚与共。推动构建人类命运共同体应当是符合时代潮流的正确选择。《条例》及其PHEIC机制既是全球卫生治理的里程碑,但又仅仅是全球卫生治理的起点;个人、国家和国际社会的共同理解、彼此承诺与相向而行,构建“人类卫生健康共同体”愿景的艰苦努力,现在才刚刚开始。

  

   作者:何田田,中国社会科学院国际法研究所助理研究员。

   来源:《国际法研究》2020年第4期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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