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周佑勇 朱峥:风险治理现代化中的公民知情权保障

更新时间:2020-07-11 15:30:34
作者: 周佑勇   朱峥  

  

   随着风险时代的到来,“风险信息”已经成为新的公民知情权客体。由于风险信息具有高度的不确定性,政府在面对此类信息时,其作出的风险决策往往会陷入两难的境地,即面对未知和无知而决策,由此造成风险信息公开呈现出事后、保守、被动、单向等特征,无法满足公民对风险信息知情权的需求。究其原因,除风险信息本身判断的不确定性外,信息公开制度在运行上还存在信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性和发布空间的单向性等问题,阻碍了公民对风险信息知情权的实现。

   (一)信息发布权限的高度集中性

   我国《传染病防治法》38条第3款规定:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发公共卫生事件应急条例》25条第2款规定:“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”此外,依据《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(以下简称《信息发布方案》),卫生部可以将传染病疫情和突发公共卫生事件的发布权授权给省、自治区、直辖市卫生行政部门。由此可见,当突发公共卫生应急事件时,风险信息发布权限高度集中在“国务院卫生行政主管部门”,授权疫情信息发布的主体也仅局限于省、自治区、直辖市卫生行政部门。这就意味着,省级以下的卫生行政部门并无疫情信息发布的法定权限。但从目前信息发布的实际情况来看,省级以下的卫生行政部门已经实际在履行信息发布行为,其中既包括传染病的疫情信息,也包括突发公共卫生事件个案信息和总体信息。因而,实践中风险信息需授权发布已被突破。

   从传染病本身的特点来看,其不仅传染性强,而且传播速度快。如果严格遵循信息发布权限高度集中的体制,则其他行政主体难以及时、准确以及全面地公布传染病等疫情风险信息,公民自然就无法及时经由信息发布了解疫情情况,提前进行合理的疫情防控。这显然不利于公民知情权及生命健康权的有效保障。同时,风险信息发布的高度集中性,还极易导致政府在处理风险信息时优先考虑政治因素,以所谓的“未经授权不得披露”逃避风险治理责任。尤其是在紧急状态下,风险信息如何快速有效地公开才是当务之急,而信息发布的集中性并不利于政府对公共危机事件的风险治理。正如有学者所言:“传染病防控信息的发布,必须在强化的风险预防意识之中进行,对有可能造成重大疫情的任何信息,都不应轻易掩盖于‘信息黑箱’中;必须在强化的风险跟踪意识之中进行,持续将不断确定的信息发布,减少以往发布的信息的不确定性,甚至自我纠正过去发布的错误信息。”因此,风险信息发布权限的高度集中,已经失去了及时回应风险信息公开制度设计的初衷,严重阻碍了公民对风险信息知情权的实现。

   (二)信息发布前置程序的封闭性

   目前,我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《信息发布方案》等法律、法规和规章已经建立了较为系统的疫情风险信息发布前的报告、通报制度。这一制度设计的初衷在于各级卫生行政部门能够快速掌握重大、紧急的疫情风险信息。然而,这一制度的实际运行并不畅通。就信息发布的报告制度而言,各级卫生行政部门需按照国家规定的内容、程序、方式和时限逐级报告疫情风险信息,直至国务院卫生行政部门。虽然《突发公共卫生事件应急条例》对疫情信息报告时限作出了严格规定,但过于繁冗的报告制度把这种报告时限规定架空。例如该条例第21条规定,任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。即使这样会督促报告主体及时上报,但也赋予了报告主体不得“谎报”“隐瞒”“缓报”的报告责任,报告主体在发现疫情风险信息时,会首先倾向确证疫情风险信息的真实性,然后才进一步上报,由此往往造成上报迟延。可以说,把不同法律责任赋予同一法律主体是苛刻的,也是不切实际的。就信息发布的通报制度而言,我国不仅存在下级向上级通报疫情风险信息的制度,而且也存在上级向下级、同级向同级以及同级内部之间通报疫情风险信息的制度。通报制度已成为风险信息发布的前置程序,并且仅限于卫生行政系统内部。显然,在出现突发公共危机事件时,这种信息发布前置程序的内部封闭性常常会导致公众不能及时、准确地获取风险信息,或者获取滞后、低价值的风险信息,阻碍公众对风险防控的理性判断,从而造成危机事件的大范围扩散以及防控延误。

   信息发布前置程序的内部封闭性表明,现有制度仍然延续着传统行政系统内部“上传下达”的科层制管理模式,与风险治理现代化中的公民知情权保障明显相违背。当风险发生时,公众亟需获得关于风险事件本身以及政府所采取的应急措施信息,然而,信息发布的层报、批准等程序致使风险状况不能为公众及时了解,同时又可能错失风险治理的最佳时间,加剧风险事件的不可控性。如果政府因此未能及时、准确、全面地发布信息,也必然会引起社会公众的普遍质疑,使观众与政府之间产生信任危机。惟有压缩这种冗长的报告、通报等程序,让公众及时了解其风险治理的决策信息,才能切实消解公共危机事件的恐慌,最大限度地降低风险。同时,由于风险信息往往瞬息万变,而政府实际获取的风险信息却是有限的,因此“有一分事实,就说一分话”才是风险信息发布的要求,这既能够更好地保障公民知情权,也能够有效地提高政府风险治理和危机处置的能力。

   (三)信息发布空间的单向性

   风险信息的公布要做到及时、准确、全面,必须保持一个双向互动交流的空间。但现有制度所提供的基本上是一个信息单向流动的渠道。在此次新冠肺炎疫情暴发初期,公众在疫情风险信息获取方面明显地存在一定程度的信息不对称。究其根源,主要是风险信息的公开制度存在信息发布空间的单向性问题,无法形成有效的信息沟通、交流与合作。这其中,既缺少信息发布的多级分工与多元互动,又缺少社会公众的普遍参与、交流以及专家的意见。一方面,在行政系统内部,呈现出对上“报告”或对下“通报”这种纯行政性的单向信息传递,而欠缺多级主体之间的分工与互动交流机制。实际上,任何风险信息的收集、处理和编辑等工作并非仅仅由具有信息发布权限的行政部门独立完成。当某地疫情暴发、流行,甚至蔓延全国时,必须实现各级政府及其行政部门之间的多级分工与多元互动,风险信息的传递与沟通也应当相应“前置”或“下移”。如果风险信息过度集中在某一个部门,甚至对风险信息刻意隐瞒和压制,则不仅会造成公众恐慌和误解,也会损及政府风险治理和危机处置的能力,错失风险治理防控的最佳时机,导致风险效应扩大。

   另一方面,在对外发布信息时,现行制度设计更多仍然只是按照传统告知思维进行单向的信息发布,而缺乏与社会公众和专家有效交流、充分沟通的过程。实际上,政府收集的各类风险信息并不是简单的汇总,其中还包括信息在不同时间节点或空间范围内的流变情况。在这种情况下,为确保风险决策的准确性和科学性,有必要充分吸收公众和专家对风险决策信息的参与、交流,甚至专业性判断,排除其他干扰决策的信息源。同时,将多元社会主体,尤其是不同代表的利益相关者、不同的立场和观点纳入风险治理的过程中来,方能获得公众认可,提高执行效果。此外,让公众和专家参与、交流,也是符合《传染病防治法》2条之规定,即“国家对传染病防治实行预防为主的方针,防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。所谓“依靠科学、依靠群众”,就是要求在吸纳公众的普遍参与、交流以及专家意见的基础上,增加风险信息的准确性和科学性,进而保障公民的知情权。

  

   四、构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制

  

   风险治理现代化必须健全风险治理体系,并将其转化为治理能力。这其中,法治作为风险社会治理的重要手段,必须以风险治理现代化为目标,完成公民权利保障和法治秩序构建的双重任务。知情权作为一种新型的公民权利,是公民知悉、获取政府信息的权利,其所表达的是公民对信息资源一种普遍的权利和利益需求,体现着公民权利和政府义务之间的—种相互关系。而“公开”不仅是保障公民获取政府信息的前提,也是回应公民知情权诉求的路径。尤其是政府在面对类似新冠肺炎疫情等突发公共事件时,风险信息公开更涉及人们生活的方方面面。只有畅通风险信息在政府和公众之间的自由流动,让公民享有充分的知情权,才能不断增强公民抵抗风险的能力,并采取及时有效的防范措施。针对现有风险信息公开制度存在的前述问题,必须适应风险治理现代化的现实需求,更加注重制度之间的协同性、耦合性,构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制。

   (一)建立与普通政府信息类型区分的风险信息发布机制

   虽然风险信息和普通政府信息都属于政府信息的范畴,但其基本特征并不相同。“风险信息区别于普通政府信息的最大特征在于内容、轮廓、边界的高度不确定性,政府在面对此类信息时,如同在进行一般的风险决策一样是在‘面对未知而决策’。”而对于风险信息的发布,现行法律规范并没有严格区分其与普通政府信息之间的差别,而是一律要求“及时”“准确”“全面”。虽然《政府信息公开条例》20条规定政府应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”,但又将风险信息直接纳入普通政府信息的主动公开范围。显然,这种不加区分地适用于各类信息发布的制度设计,是欠科学的,也是缺乏可操作性的。为有效回应公众对风险治理和常规治理不同的信息需求,应当针对各类政府信息的不同特征,将其划分为风险信息和普通政府信息,由此建立不同类型的信息发布、公开机制。这其中,普通政府信息发布、公开的目的多在于提高政府工作的透明度,以监督行政行为;而风险信息的发布、公开在于缓解公众对公共危机事件不确定性的压力以及风险恐惧,推动公众采取科学理性的防范措施。尤其是面对现代高风险社会,风险信息的发布、公开已经超越公民知情权的保障范围,更与公民生命健康权的实现密切相关。因而,在风险社会的背景下,亟需确立风险信息与普通政府信息不同的发布、公开机制,形成《风险信息公开条例》与《政府信息公开条例》并存的规范格局。

   从《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《信息发布方案》等对风险信息发布、公开的立法现状来看,均是通过层报、批准、授权等方式将信息发布、公开责任“上移”。而风险信息具有高度的不确定性、不可预测性、波动性及无序性等特点。因此,构建不同于普通政府信息公开的风险信息发布机制,必须特别强调风险预警机制,构建精准高效的预警信息发布标准体系框架。这是增强危机意识和风险意识,应对风险发生最为有效的路径之一。同时,现代风险社会还要求政府必须积极行政,信息发布应当作为政府的一种法定职责,不仅要强调“法无授权不可为”,更应当是“法定职责必须为”。为避免政府法定的信息发布机制是失灵的,防止其法定职责的履行存在迟延作为,甚至是不作为,必须强调构建风险信息“全面发布”机制。在信息发布主体上,除了具有风险信息发布权限的行政机关和国务院联防联控机制召开每日新闻发布会外,各省市乃至行政区县也应主动承担信息发布职责;在信息发布内容上,不仅应包括各类较为详实的风险信息本身,而且还应包括风险治理的防控信息、服务信息以及专业解读信息等。风险信息的全面发布应契合风险治理的发展阶段,既可以让公众建立理性预期,正确对待各阶段风险,又可以使公众随时了解风险治理的情况,弥合风险信息发布与公众信息需求的不一致性。

   (二)完善风险信息发布的判断机制

风险信息高度的不确定性,必然会导致其判断难度极大,且严重影响整个风险治理的效果。为了解决风险信息判断难的问题,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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