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高秦伟:传染病防控中的隔离措施

更新时间:2020-07-03 14:15:52
作者: 高秦伟  

  

   第二,方便国际交流合作。世界卫生组织颁行的《国际卫生条例》和欧美国家通常认为隔离针对确定、或至少合理相信已罹患传染病者,而检疫针对不确定是否罹患传染病者。[19]该条例第1条规定:“隔离”系指将病人或受染者或受染的行李、集装箱、交通工具、物品或邮包与其他个人和物体隔离,以防止感染或污染扩散;“检疫”系指限制有嫌疑但无症状的个人或有嫌疑的行李、集装箱、交通工具或物品的活动和(或)将其与其他的个人和物体隔离,以防止感染或污染的可能传播。[20]国际通用隔离、检疫两分法,是控制传染源、切断传播传染病途径的干预措施,而“公正的程序是实施检疫/隔离措施的关键。主要目的是在保护公众健康的同时,要将因为限制个人自由所造成的负担与伤害减至最低程度。”[21]为方便国际交流,建议使用该词,中文可视语境译为“检疫隔离”或者“隔离检疫”。[22]具体包括居家检疫和集中检疫形态。[23]

  

   第三,法律体系整合的需要。传染病扩散之时,防治必须实现国内、边境全覆盖,故而应加强相关机构合作并形成统一的国家防疫体系,术语统一更是题中之义。但也许有反驳者认为《国境卫生检疫法》对“检疫”一词并未作出解释,适用对象仅为“防止传染病由国外传入或者由国内传出,实施国境卫生检疫”,将之适用于国内且作为上位概念统筹类似居家隔离、集中隔离、自我隔离、社区隔离、指定隔离等实务作法并不妥当。然而,无论是从境外传入还是由境内传出,均会导致传染病扩散,从保障公共健康的角度来看,所采取的措施及其标准、程序应当一致。如《传染病防治法》43条、第44条均规定了检疫要求,也即“检疫”作为隔离措施同样适用国内。

  

   第四,汉语传统的考量。汉语将“quarantine”一词翻译为检疫并进入法律规范较早是在中华民国时期。[24]1944年的“传染病防治条例”在规定隔离治疗、留验的同时,将检疫规定为传染病流行时卫生主管机关实施的措施,而对入境或出境者采取的措施称为“国际检疫”。由此可见,虽然汉语中检疫一词多用于国境领域,但本质是为防止传染病在国内蔓延和国际间传播而采取的预防措施。[25]目前,我国台湾地区亦将隔离措施分为两种:一为隔离治疗;二为居家检疫和集中检疫。近几十年来国内传染病防治之所以鲜用检疫一词,一方面因传染病防治工作突出“防疫”理念,另一方面则因立法模式、部门分割所致。

  

   体系化的隔离措施可以针对传染病患者、疑似传染病患者、正常人等展开不同层次和程序的隔离或检疫。这些手段统称为隔离措施,建议英文使用“quarantine”,以便国际交流。而在其之下可分为隔离与检疫两种,检疫的两种方式可明确规定于《传染病防治法》41条。在隔离措施的光谱上,隔离治疗最为严格、最具强制性,规模较小;居家检疫规模较大,强度较弱。留验、集中检疫有时呈现出相互交叉、重叠的特征。就适用对象而言,检疫适用于传染病患者的接触者,而隔离治疗用于传染病患者;对于曾与传染病患者密切接触或疑似被传染者,亦可留验或就地诊验,必要时可集中检疫,一般公民或其他情况可居家检疫。表2可作为参考:

  

  

   (三)体系化的其他因素

  

   对隔离措施的体系化除了考量适用对象、传染病类型之外,还应当考虑以下一些因素:

  

   其一,规模性因素。此因素主要涉及被隔离措施所拘束的人数规模。只要传染病防治得当,隔离或检疫规模并不大。但当疫情严重时,将出现大规模检疫。[26]该词并非法律概念,具体呈现为集中检疫、居家检疫,有时亦包括隔离治疗。自1918年后,各国政府均认为伴随科技发展,大规模检疫不会再现。[27]然而,此种观点在近些年受到挑战。有效防治和尽量降低人权负担之间的平衡始终是作出大规模检疫决定时的核心议题,要杜绝类似西方传统检疫方式,不得歧视其他族裔或者置公民于自生自灭的状态;要符合法治原则,并在隔离或检疫实施过程中制定配套措施,保障公民的基本生活。[28]

  

   其二,区域性因素。根据隔离措施人数的特定与否,可分为对人的隔离措施和对地区的隔离措施。对地区的隔离措施,以空间而不以特定人为直接对象,为防止疾病传播,区隔某一特定空间,限制或禁止人员出入。因为涉及区隔人员较多且不特定,并不必然与医学治疗相关联,更多考虑的是防止传染病跨地域扩散,所以检疫体现出更多的空间区隔特征。[29]疫区的设定是实施大规模检疫的前提,需要结合风险评估经由法定程序作出。要关注疫区之间及其与非疫区之间的衔接,避免重复检疫;要关注疫区内各种具体措施的合理使用;要关注疫区隔离措施强度的差异,深入研究在疫区的居家检疫和非疫区的居家检疫是否一致,集中检疫如何过度到居家检疫。[30]

  

   其三,紧迫性因素。传染病防治法上的隔离措施并非总是适用于紧急状态,在非紧急状态下隔离措施亦有适用的空间。传染病出现并不必然等于发生公共卫生紧急事件,目前中国传染病防治法未对两者进行区分,究竟其程序有何差异,如何权衡才能在实现公共利益之时将个人利益限制至最小程度,如何在风险不确定的情况下确保公共利益的实现呢?这样的追问对隔离措施的宪法、组织和程序保障均具积极意义。

  

   其四,强制性因素。隔离对个人有益,而检疫则未必。[31]事实上,因检疫还会给个人带来染疫风险。[32]通常情况下,隔离和检疫两种措施均可以是自愿的,也可以是强制性的。如果个人遵守,那么就是自愿性的,但当卫生主管机关明确要求强制居家检疫,对于违反者而言就具有了强制性。卫生主管机关在决定实施隔离措施后,应以行政指导为主,劝告公民自愿遵从。此外,政府还可建议增加人与人之间的社交距离、减少公共活动、自我防护等其他自愿性合作手段。[33]

  

   其五,岗位性因素。隔离措施主要基于个人或区域而展开,但是当因工作岗位需要进入疫区或者直接接触患者之时,工作检疫(work quarantine)的方式值得关注。工作检疫是指在传染病防治过程中,为解决医护人员、警察等短缺的问题,要求相关人员在工作时佩戴推荐的个人防护设备。他们应当在家里保持标准的检疫程序、避免乘坐公共交通工具等。[34]工作检疫则是让基本的员工在工作岗位上能够履行职责,同时受到严密监控和保护。

  

   三、隔离措施的宪法保障

  

   人类防治传染病的基本和重要手段就是控制传染源、切断传播途径以及保护易感人群。对传染病人应做到早发现、早报告、早隔离和早治疗。其中,隔离患者、疑似患者及其密切接触者更是控制传染病传播的重要措施。从法律性质来讲,隔离、检疫属于强制措施,要求被隔离者必须在指定处所接受治疗或医学观察,被隔离者的人身自由将受到暂时限制。虽然2009年颁行的《行政强制法》第3条第2款将卫生领域的强制措施予以排除适用,但并不否认隔离措施作为强制措施的本质。既然是对人身自由的限制,就必须从宪法层面加以探讨,更为重要的是此种讨论有益于对行政领域内各种人身自由的限制构建逻辑一致的法理框架。

  

   (一)层级化的法律保留体系

  

   人身自由是宪法规定的一项基本权利,但基于任何权利并非绝对,因公共利益等原因,基本权利受到限制亦属必然。然而人身自由又作为一切权利的基础和前提,系最重要的基本权利,因此保障体系相对更为严密。许多国家及国际组织认为对人身自由的剥夺和限制应由宪法规定,且要求须经法院的法定程序决定,同时引入人身保护令或提审机制,如此既可增强对人身自由保障的强度、防止行政恣意,又可将非刑事案件中的关系人的权利纳入保障射程。[35]这一做法在学理上被称为宪法保留,[36]主张因人身自由的重要性,故而应属宪法加以明确规范且必须经过正当司法程序,即法院或法官保留(以下统称法官保留),方可充分体现对人身自由的重视和维系。因事项的重要性差异而对应不同规范的保障思路,导致法律保留原则呈现出层级化的体系。学理指出存在一些事项应受宪法直接规范(宪法保留);有些事项必须以法律直接规范(绝对的法律保留或称议会保留);有些事项必须以法律或基于法律授权的行政法规规范(相对的法律保留或称一般法律保留);有些事项可以行政机关的规范加以规定而不适用法律保留原则(行政保留)。[37]

  

   宪法保留的本质意涵是对基本权利限制进行再限制,特别是宪法明确规定的事项,任何机关均不得逾越。宪法保留首先构成了对议会立法的直接限制,对于宪法保留的事项,立法机关不得依公共利益条款加以排除,议会立法如果加以改变,则构成违宪。立法实践中主要体现为法律不得创设宪法未规定的对基本权利施加某种不利影响的情形,以及法律不得在宪法限定的权限之外创设新的限制主体或条件。宪法保留系大陆法系国家的概念,但是同样的内容亦存在于普通法系国家,如英国法上的人身保护令以及美国法上的正当法律程序原则。[38]人身保护令是指公民因犯罪或受拘禁,可要求法院发出令状提审,从而决定被捕理由是否合法正当。[39]而正当法律程序原则是指任何非依法律所定的程序,不得剥夺公民生命、自由或财产且法律的目的必须符合公平正义、正当合理。[40]

  

   相较而言,中国公法学界对法律保留原则着墨较多,主要强调对行政权的监督。[41]对宪法保留的阐释则较少,有关监察立法的讨论有一定涉及。[42]在相关的学理分析中,有关现行《宪法》规定人身自由不受侵犯的37条之内涵,多数学者认为该条款为人身自由保障确立了“宪法保留”的原则,[43]指出对逮捕的归属权仅能依据其第2款展开组织架构,立法机关并无将逮捕权赋予其他机关的裁量空间,而对于其第3款中规定的“法律保留”能否意味着立法机关可以设置任何人身强制措施的观点进行了否定,“第37条第2款的规范含义绝对不是只针对一个叫做‘逮捕’的措施,而任由立法者设定强度相当甚至更加严厉的限制公民人身自由的强制措施”,主张立法者可基于第37条第3款“创设与逮捕强度相当的强制措施的观点,会造成法解释上明显的‘体系违反’,在宪法同一条文内造成融贯性的破坏。”[44]这样的判断为中国探讨人身自由限制立法提供了宪法背景,当然,还存在着许多问题尚待进一步厘清,如最高立法机关的权力边界何在?逮捕的内涵究竟是什么,剥夺、限制有无差异;如何补强该条款过于强调机构分工而缺失程序性保障的问题;再如传染病防治法上的隔离措施的本质是什么。相信在未来,随着合宪性审查工作的渐次推进,有关层级化法律保留体系的讨论将对人身自由限制的合理立法有所裨益。[45]

  

   (二)层级化的法官保留体系

  

宪法保留对人身自由的限制设立了双重监控机制,首先是对立法权,应遵守法律保留及比例原则等要求,一般通过合宪性审查机制加以完成;其次是对行政权,并赋予法院来展开实施。作为宪法保留原则的重要内容,法官保留原则的主要功能在于使事件透明化,使行政机关对于人身自由的限制理由通过法官的即时检验。需要注意的是法官保留与行政复议或者行政诉讼制度并不相同,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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