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杨宗科:论《国家安全法》的基本法律属性

更新时间:2020-06-24 00:10:51
作者: 杨宗科  
前者主要是指政治安全特别是政权安全,后者则是包括政治安全、国土安全、经济安全等在内的广泛的安全体系。新中国成立之初,在把中央军委公安部改名为中央人民政府公安部的时候,周恩来总理就说过这样的话:“军队与保卫部门是政权的两个主要支柱。你们是国家安危,系于一半。”可见,当时的国家安全是狭义的,关于国家安全的理论基础属于传统安全观理论,认为国家安全主要是政权安全,维护政权、保护国家主权和保持领土完整就必须增强以军事实力为核心的武装力量,国家作为安全的主体和中心,只要武装力量足够强大就可以保证本国的绝对安全,并且同时可以保障国家在军事、政治、经济、文化、个人及其他领域的安全。1993年制定的《国家安全法》将维护国家安全、保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度、保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行作为立法目的和指导思想。该法第4条规定了危害国家安全的行为范围,包括境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的,或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的行为。总结1993年《国家安全法》关于危害国家安全行为类型的特点,可以发现,该法律将国家安全的主要范围界定为政治安全和军事安全,总体上仍然属于传统安全理论。因此,传统国家安全观是1993年《国家安全法》的立法理论依据。

   21世纪以来,随着国际关系的发展变化,全球化的兴起与跨国性问题的不断增多,我国的安全观开始从“传统安全观”向“新安全观”转变。胡锦涛于2009年9月23日在联合国发表讲话时强调我国坚持互信、互利、平等、协作的新安全观,既维护本国安全,又尊重别国安全关切,促进人类共同安全。在“新安全观”看来,安全的主体包括国家、世界和人类的安全,安全的目标也有着比政治和军事安全更加丰富的内容,因此合作是安全目标实现的基本手段。

   中共十八大以后,基于我国社会主要矛盾正在发生历史性变化的新时代现实需要,以及实现构建人类命运共同体的美好目标,2014年4月15日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话,强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路”。习近平指出,当前我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观。必须既重视外部安全,又重视内部安全;既重视国土安全,又重视国民安全;既重视传统安全,又重视非传统安全,构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系;既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件;既重视自身安全,又重视共同安全,打造命运共同体,推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。保证国家安全,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。国家安全,必须在国家治理的大背景下来思考和筹划,必须以安全治理作为基本路径来维护和保障。坚持总体国家安全观,必须走出一条中国特色国家安全道路,安全各领域、各要素、各层面统筹治理,创建当代中国国家安全治理系统格局。

   以总体国家安全观为指导,新的《国家安全法》确立的立法目的与过去相比,增加了保护人民的根本利益和实现中华民族伟大复兴的内容。新《国家安全法》第2条从广义国家安全的角度给国家安全概念确定了法律含义:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”第3条明确规定:“国家安全工作应当坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,维护各领域国家安全,构建国家安全体系,走中国特色国家安全道路。”新《国家安全法》把总体国家安全观奉为“法定”安全观,不仅实现了国家安全立法指导思想的历史性变革,而且为构建新时代国家安全法律制度体系创新了理论。

   总体国家安全观和新安全观都是为摆脱时代安全困境而提出的具体对策,但总体国家安全观和新安全观绝不是对传统安全观的否定,而是在吸收传统安全观的基础上,依据时代形势做了理论上的完善,但以国家为中心的传统安全观并未终结。(13)也就是说,无论是新安全观还是总体国家安全观,均以传统安全观为基础不断丰富和发展其内涵和外延,传统安全观在国家安全领域中始终占据基础地位。但与传统国家安全观相比,总体国家安全观更强调国家安全的全面性和系统性。

   如果说总体国家安全观仅仅是新的《国家安全法》的理论基础和指导思想,并不能够以此将《国家安全法》归为“基本法律”,那么,以总体国家安全观为指导思想的《国家安全法》的调整对象、内容体系、原则精神、目标任务等法律规定,实际上成为事关国家安全方面法律制度的法源基础,新的《国家安全法》也就具有了基本法律的性质。

   (二)《国家安全法》的调整对象:从国家安全机关活动法到总体国家安全基本关系法

   从新、旧《国家安全法》的调整对象来看,二者有较大区别。

   1993年的《国家安全法》第一章第2条规定:“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。”这表明该法的一个重要内容就是调整国家安全机关的职能活动。第4条规定:“任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究。”而该法所称危害国家安全的行为,是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为,包括:(一)阴谋颠覆政府,分裂国家,推翻社会主义制度的;(二)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的;(三)窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;(四)策动、勾引、收买国家工作人员叛变的;(五)进行危害国家安全的其他破坏活动的。第二章规定国家安全机关在国家安全工作中的职权,第三章规定公民和组织维护国家安全的义务和责任。在第四章法律责任中,明确规定下列行为必须承担法律责任:(1)境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施,或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全的行为;(2)间谍行为;(3)在境外受胁迫或者受诱骗参加敌对组织从事危害中华人民共和国国家安全活动的行为;(4)明知他人有间谍犯罪行为在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时拒绝提供的行为;(5)故意或者过失泄露有关国家安全工作的国家秘密的行为;(6)非法持有属于国家秘密的文件、资料和其他物品的行为;(7)非法持有、使用专用间谍器材的行为。其中,除了诸如间谍行为、非法持有国家秘密和非法持有、使用专用间谍器材、泄露国家秘密等行为模式规定得相对具体外,(1)、(3)两种类型对危害行为的主体、地点及行为结果仅有抽象的宏观要求,并无具体标准。由此可见,1993年《国家安全法》的调整对象主要是国家安全机关的反间谍活动及其法律关系。从调整对象、执法主体、内容特点等方面看,1993年《国家安全法》实际上是“国家安全机关反间谍法”。总体国家安全观提出以后,全国人大常务委员会从法律名称、调整对象、体例结构、内容规定等方面,对1993年《国家安全法》进行了重大修订,将1993年《国家安全法》更名为《反间谍法》,并于2014年11月1日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过。该法律明确规定了反间谍行为的立法目的、工作主管机关、工作原则,赋予了国家安全机关在反间谍工作中的职权,严格了反间谍工作程序和执法责任,突出了反间谍工作的特点。《反间谍法》成为国家安全法律体系的一个组成部分。

   中共十八届四中全会明确要求贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系。基于此,2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新的《国家安全法》。新的《国家安全法》包括第一章总则,第二章维护国家安全的任务,第三章维护国家安全的职责,第四章国家安全制度,第五章国家安全保障,第六章公民、组织的义务和权利,第七章附则。新的《国家安全法》统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。第二章规定维护国家安全的任务,从第15条提出“国家坚持中国共产党的领导,维护中国特色社会主义制度,发展社会主义民主政治,健全社会主义法治,强化权力运行制约和监督机制,保障人民当家作主的各项权利。国家防范、制止和依法惩治任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权的行为;防范、制止和依法惩治窃取、泄露国家秘密等危害国家安全的行为;防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动。”第16条提出“国家维护和发展最广大人民的根本利益,保卫人民安全,创造良好生存发展条件和安定工作生活环境,保障公民的生命财产安全和其他合法权益。”到第34条“国家根据经济社会发展和国家发展利益的需要,不断完善维护国家安全的任务”。用了20条条文,全面规定了总体国家安全观所要求的政治安全、主权安全、国防安全、军事安全、海洋利益与发展利益安全、基本经济制度和社会主义市场经济秩序安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、社会主义先进文化安全、重大技术和工程的安全、网络与信息安全、生态环境安全、核安全,在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全,国际海外利益、海外中国公民、组织和机构的安全等方面内容,基本上涵盖了习近平总体国家安全观所包含的十一个领域。

   新《国家安全法》与1993年制定的《国家安全法》的根本区别在于,新法的调整对象是总体国家安全社会关系,调整方式是以宏观调整为主。一方面原则性规定了总体国家安全所属领域基本社会关系的宏观调整方向,另一方面在规定国家安全的领域时使用了开放式的列举方法,明确国家可以根据经济社会发展和国家发展利益的需要去不断完善国家安全的外延。也就是说,新《国家安全法》原则性规定总体国家安全涉及的主要领域和总体目标,为建立和完善国家安全法律体系奠定了基础。

   与《反间谍法》等国家安全领域的其他法律相比,新《国家安全法》调整范围更大、涉及的内容更为全面、基础、宏观。它调整的是总体国家安全背景下的国家安全基本关系,规定的是总体国家安全的基本制度,形成的是国家安全法律制度体系的基本法律关系。

   (三)《国家安全法》的内容:总体国家安全观语境下的最高国家机关职权及公民基本权利义务

立法就是创设法定职权与职责、权利与义务的活动。从《国家安全法》关于国家机关职权职责的规定内容看,该法律有许多重大制度创新。如,第4条规定“坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”第5条规定“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策,统筹协调国家安全重大事项和重要工作,推动国家安全法治建设。”上述关于中国特色国家安全领导体制的规定,特别是关于坚持中国共产党对国家安全的领导,在中共中央设立中央国家安全委员会,都属于在既有法律包括基本法律中“前所未有”的重大制度创新,并且是涉及基本政治制度和国家安全组织制度的重大问题。该法第35条关于“全国人民代表大会依照宪法规定,决定战争和和平的问题,行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权”,以及第36条关于“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令,行使宪法规定的涉及国家安全的其他职权”的内容,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《宪法学、行政法学》2019年11期
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