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郑毅:论我国宪法文本中的“中央”与“地方”——基于我国《宪法》第3条第4款的考察

更新时间:2020-06-17 14:52:57
作者: 郑毅  
包括第57条、第61条、第79条和第64条之一部分(即全国人大常委会修宪的提议权和全国人大三分之二以上代表的批准权之关系),以及第70条之一部分(即全国人大和全国人大常委会对专门委员会领导权以全国人大是否闭会为标准的区隔与衔接关系)。由此可见,前述条款所属的类型以及具体规制内容,决定了作为“中央”的全国人大及全国人大常委会的身份以具体语境为前提的区分或整合,不宜泛泛而论。

   其次,在央地关系语境下如何理解作为“中央”的中央军委。一般而言,央地关系的成立,在形式上首先需要中央与地方同时存在职权对应的机构或部门,但前述对我国《宪法》第三章的梳理中却存在一个“另类”——被我国《宪法》强调“中央”属性多达15次的中央军委反而并不存在地方层面的对应性机构安排。其实,现行我国《宪法》中的中央军委脱胎于1954年《宪法》第42条的“国防委员会”,因当时还设有中共中央军事委员会,故当时的国防委员会实际处于虚置状态。[xv]此后,1975年《宪法》和1978年《宪法》取消了这一设置。1982年修宪时作为对前三部宪法的折中,[xvi]“在国家的中央军委成立以后,党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队,而且党的中央军委主席将会通过全国人大选举担任国家的中央军委主席”。[xvii]可见,“《宪法》所规定的中央军事委员会与中共中央军事委员会有着密切关系,简单说来就是‘两块牌子,一套人马’”。[xviii]中共中央的权威性由此被耦合其中。我国《宪法》第93条第1款“全国武装力量”的表述中对“全国”的强调也就暗含了央地关系的维度——虽然武装力量领导权位于中央,但绝大部分武装力量在空间上却客观分布于国内各个地方。[xix]无独有偶,中央层面另一个与中央军委密切关联的部门就是国防部,[xx]它同样在地方没有对应的机构设置,但这并不影响其在央地关系中出现。毕竟在传统理论中,国防与外交属于最为纯粹的中央事权,在我国这样一个单一制国家内尤为如此。[xxi]缺乏地方层面对应性的机构设置恰是国防和军事的中央专属事权属性的制度体现——不能以地方无权染指为由而否认它们在央地关系场域的角色基础。

   再次,国务院组成部门能否成为“中央”内涵的当然要素?我国《宪法》第85条“最高国家行政机关”和第89条第4项的“中央国家行政机关”之间显然存在被包含关系,由此一个必然的追问是:除“最高国家行政机关”之外的其他“中央国家行政机关”所指为何?[xxii]既然国务院与国务院组织部门的相对独立性毋庸置疑,[xxiii]结合制度实践,对前述问题的回应只能指向国务院之组成部门。作为中央人民政府具体行使行政职权的必要元素,国务院组成部门又必须具备坚实的宪法依据,因此较为宽泛的“中央国家行政机关”就成为兼具覆盖性和科学性的提法。国务院组成部门作为“中央”的当然组成部分,其在我国《宪法》中的规范依据有三个。第一,我国《宪法》第86条和第90条对“各部、各委员会”组织地位及其行政首长组织身份的确认。第二,就我国《宪法》第89条的集中规定看,一方面,该条第3项明确了“各部、各委员会”的宪法定位;另一方面,虽然没有列举具体的部委名称,但通过该条第6项至第12项的职权清单以及第三项中“(国务院)领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”间接明确了这些国务院组成部门的职权范畴,进而在兼顾规范弹性的同时确立了国务院组成部门的“中央”身份。第三,我国《宪法》第86条和第91条对比较特殊的“审计机关”和“审计长”作出专门强调。

   再其次,如何理解人民法院和人民检察院的央地属性。与前六节分列央地国家机构的模式不同,我国《宪法》第三章第八节将各级人民法院和人民检察院合并处理。[xxiv]关于中央层级的法院和检察院,该节通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现。该节共出现12个“最高”和6个“地方各级”,其中法院和检察院各占50%。以法院为例,前述对应关系又可为两类,一是第129条以顿号的形式呈现的并列关系(检察院位于第135条),二是第132条第2款以“监督”的表述呈现的工作关系(人民检察院的“领导”关系位于第137条第2款)。因此,最高人民法院和最高人民检察院以及地方各级人民法院和人民检察院之间广义的央地关系属性毋庸置疑。不过,尚有两个问题需要进一步回应。

   第一,由于作为央地关系总纲的我国《宪法》第3条第4款强调以职权划分为语境,因此各级人民法院和人民检察院之间呈现的央地关系能否为第3条第4款所包含呢?这取决于司法权在央地关系维度中是否具备可区分性。[xxv]学界通常认为,司法权具有明确的中央属性,典型表述如:“人民法院是国家的法院,而非地方的法院,人民法院行使权力代表了国家的意志,而非任何地方、团体或个人的意志。”[xxvi]然而,有学者却指摘前述判断忽视了“国家性能否排除地方性”这一细节问题的探讨。[xxvii]笔者也认为这确实是问题的关键:倘若司法权仅具有中央性,则不存在央地划分的空间;倘若兼有央地属性,则须进一步讨论在央地间是否具备职权划分的制度诉求。对此,我国《宪法》文本几乎明示了否定的立场。其一,我国《宪法》第132条第2款和第137条第2款“上下级”的表述包含央地的维度,但显然范畴更宽,并未直接聚焦央地关系(主要是最高人民法院与最高人民检察院同省级人民法院和人民检察院)这一具体层面。其二,这两款在论及上下级人民法院和人民检察院的关系时,采用的是“监督”或“领导”的表述,字里行间难以明确(或直接)解读出在央地间进行职权划分的基本原则甚至规范意图。其三,虽然我国《宪法》第133条和第138条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)的相关条款明确了地方各级人民法院和人民检察院对本级地方国家权力机关负责的制度,但是,一方面,宪法规范史上司法权的“国家性增强、地方性减弱”的发展脉络显而易见,[xxviii]另一方面,“彰显审判权的中央事权属性”也已成为新时期司法体制改革顶层设计的重要目标。[xxix]因此,法院和检察院虽在级别上有中央与地方之分,但基本不存在央地职权划分这一具体场域关系的制度预设。

   第二,专门法院和专门检察院的地方性问题。我国《宪法》第132条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,……”(人民检察院的类似规定位于第137条第2款)既然最高人民法院(最高人民检察院)属于中央,那么接受其监督(或领导)的专门法院(或专门检察院)自然属于地方。然而,从纯粹的文义解释来看,该款中“地方各级人民法院和专门人民法院”的并列式表述却似乎又说明专门法院不属于地方各级人民法院(人民检察院的情况与此一致),我国《人民法院组织法》第12条和我国《人民检察院组织法》第12条对此又进一步分别确认。[xxx]对此,笔者认为应区分不同情况探讨。其一,林区法院一般在大面积国有林区设立,分为中级和基层两个级别;海事法院虽然跨区设立,但地域管辖仍具有区域性,其级别相当于中级法院;铁路运输法院按照铁路公检法管理体制改革的文件要求已于2012年底全面划归地方。因此,前述三类专门法院的地方属性是比较明显的。其二,军事法院在设立上虽然具有一定的地方性,[xxxi]但是,一方面,虽然军事司法本质上属于司法权,但军事权的中央属性仍在相对封闭的军事法院系统中被相当程度地耦合于各级军事法院间的关系;另一方面,军事法院基于某种特别权力关系在军事法律规范的适用方面同样有别于一般的专门法院。因此,军事法院系统中并不存在明显的央地关系问题。其三,新疆生产建设兵团法院具有浓重的地方性,这是由于三级兵团法院中,不仅中级人民法院和垦区法院(基层法院)分别设立于13个地州市所在地的师和在农牧团场相对集中的垦区,而且级别最高的兵团分院在属性上亦为新疆维吾尔自治区高级人民法院的派出机构。[xxxii]

   最后,2018年由修改后的我国《宪法》和新出台的我国《监察法》提供明确规范支持的国家监察委员会同样面临中央属性的确认问题。遵循前文逻辑,关于中央层级监察委员会,我国《宪法》第三章第七节同样通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现(共出现1个“最高”和3个“地方各级”),我国《宪法》第125条第2款对上下级监察委员会之间的“领导”关系的界定又同第137条第2款条关于上下级人民检察院关系的规定异曲同工,而监察委员会又不存在地方专门监察委员会的复杂情形。因此,比照前文对人民法院和人民检察院的分析逻辑,国家监察委员会属于“中央”的范畴当无疑义。此外,在现行法的制度模式下,“由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公,故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制”,[xxxiii]这也从另一个侧面确证了国家监察委员会的“中央”属性。

  

   二、“中央”之外的“中央”:“四大班子”的实践回馈

   (一)宪法序言:沟通规范与政制实践的桥梁与基础

   在制度实践层面,我国素有“四大班子”的提法,其中党委和政协这两个“班子”处于我国《宪法》第三章之外,并不符合该法第3条第4款划分“国家机构”职权的前提预设。然而,不可否认的是,这两个“班子”在国家日常政治实践中却发挥着重要作用,其在中央和地方不同层次的组织分支的权力划分对各级国家权力的行使意义深远。[xxxiv]

   纵观《共同纲领》和中华人民共和国成立以来的四部宪法,关于中国共产党和政治协商问题的规定大致可分为四类。一是《共同纲领》,其一方面在序言中确认中国共产党作为中国人民政治协商会议的核心要素,另一方面在正文第13条对中国人民政治协商会议的组成、功能和职责进行专门规定。二是1954年《宪法》,它对中国共产党和政治协商的规定均置于序言中,[xxxv]正文并无涉及。[xxxvi]三是1975年《宪法》和1978年《宪法》,它们均未涉及政治协商问题,但对中国共产党对各方面事业领导权的规定则全部置于正文中,强化意图明显,这也与当时所处的特定历史背景直接关联。四是1982年《宪法》,它长期以来将中国共产党和全国政协均置于序言中,但2018年3月十三届全国人大修宪后则发生较大的变化:一方面,序言第十段在爱国统一战线的内涵中新增“致力于中华民族伟大复兴”的表述;另一方面,在总纲的第1条第2款增写一句:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

   一个前提性问题是:宪法序言能够成为分析中共中央和全国政协“中央”属性的宪法依据吗?这主要牵涉宪法序言效力的问题。学界关于这一问题大致发生过三次较为集中的争论,目前就序言具有效力的问题已初步达成共识。[xxxvii]2001年12月3日,时任全国人大常委会委员长的李鹏在全国法制宣传日座谈会上指出:“宪法序言最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志,是宪法的灵魂,同宪法条文一样具有最高法律效力。……改革开放以来,历次党的代表大会确定的重大方针,党中央都及时向全国人大提出修改宪法的建议,按照法定程序变成国家意志,其中最重要的内容写入宪法序言,具体内容写入宪法条文。”[xxxviii]由此,依托宪法序言,笔者对前述两类重要政治机构的中央属性问题分述如下。

   (二)作为“中央”的“中共中央”

亨廷顿(Samuel P.Huntington)曾指出:“在中国,国家的性质和目的是根据党的意识形态来确立的。”[xxxix]党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)指出:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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