返回上一页 文章阅读 登录

周黎安:经济学的制度范式与中国经验

更新时间:2020-05-29 12:07:13
作者: 周黎安  
地区间的政府行为和营商环境差别如此之大。

   民间长期以来有所谓的“投资不过山海关”之说,我们也有营商环境非常好的地方,比如江苏昆山依靠对外商尤其是台商超一流的行政服务,吸引了大量的台商聚集,使那个地方发展成我国电子产业的重要基地。为什么同样的行政体制下会出现如此悬殊的地区差异,甚至在同一个地方政府,主政官如市长书记,与职能部门,比如环保局、民政局、公安局等,与政府部门的基层公务员,对吸引外来投资的态度也是不一样的?这些现象该如何解释?

   笔者认为,这是上述文献没有直接回答的。所以,当我们把聚焦点放在中国之内,我们不仅要解释地区间的差异,还要解释同一政府内部不同部门之间表现出的“帮助之手”与“掠夺之手”的差异。总之,这些东西需要用新的框架来加以解释。

   另外还有一支很有影响力的文献是研究政治制度与经济制度的互动关系。经济学家的共识是,国家必须提供对私有产权的有效司法保护,只有这样国家才能发展。但后来经济学家发现,国家要提供良好的司法保护并不容易,并不是国家想做就能做的,而是要满足一些政治制度条件。

   阿西莫格鲁等经济学家从跨国的发展经验出发,指出经济制度(也即产权保护制度)的包容性需要政治制度的包容性加以支撑,而所谓的政治制度的包容性,就是要摆脱狭隘的专制政体,在国家的决策层、治理层一定要有多个利益集团之间的制衡、共商体制,以便对政府权力形成约束,这样政府出台的政策才有可能惠及社会绝大多数的人群,而不是只为了少数狭隘的利益群体服务。他们认为,政治制度的包容性是支撑经济制度(也即产权保护)的包容性的根本性条件。

   那么,政治制度的包容性来自哪里呢?他们的答案是政治的多元主义。一个政权一定要包括社会上多个利益群体,甚至还要赋予它们参与国家政治政策制定的权力。那些缺乏产权保护的国家,或者其经济制度更多是再分配性质和掠夺性,是因为它们的政治制度缺乏包容性。著名经济学家Besley和Persson在2011年出版了一本有名的书,《繁荣的支柱》(PillarsofProsperity),他们的观点跟Acemoglu和Robinson是类似的——一个国家要有良好的司法保护,需要有一系列反映共同利益的制度(commoninterestinstitutions),这些体制不是为狭隘利益服务,而是以代表更多人群利益的政治制度作为支撑。

   用以上观点看中国,我们会发现更大的悖论。中国的改革开放是在政治和行政制度高度稳定的情况下稳步推进的。这里,笔者想特别介绍一下BarryNaughton在2008年发表的一篇文章,他在里面提出了一个问题:中国经济改革开放的彻底性和中国政治制度的持续性形成了惊人的对比,这在传统上是被认为不可能的。通常的认识是,只有政治制度具有了包容性,经济制度才能包容。但中国的情况是,在经济制度上走向高度市场化、全球化,而政治制度却维持了高度的稳定性。他认为这两者之间形成了惊人的对比,让人疑惑。

   事实上,我们发现,即便是我们在改革中寻求的渐进改革(如“价格双轨制”),其实也要照顾更多的利益群体。钱颖一等经济学家称之为“帕累托改进”的制度变迁,即在保护既得利益群体的前提下增进了新生群体的利益。笔者在前文提到过王绍光等人提出的“共识性决策”的概念,即在权威体制下,中央理论上可以通过一纸文件决定一个制度的形成,或者废除一个制度,但事实上中国几乎所有重大的经济、政治等相关决策都经历了广泛的共识形成过程,甚至包含了中央和地方大量的谈判、讨价还价和协商。

   所以,中国的体制看上去是高度统一的一元化体制,但是这个制度里却包含了大量的在西方看来不可想象的来自上下级之间的协商、谈判和讨价还价,以及兼容社会各个群体利益的决策体制。虽然我们有地区差异,但是我们的改革开放确实惠及了社会上绝大多数的人。1978—2012年,中国实现了六亿七千万人脱贫,这在世界范围内绝对是一个奇迹。在这种现实情况下,怎么理解中国在这个过程中所形成的“政经互动”而与西方呈现出不同的路径,很值得我们去研究。

  

   以上,笔者做了一个简要的学术回顾,以便让读者看到主流经济学家是怎样思考一个国家实现持续的经济发展应该具备的制度条件。可以看出,他们脑海中想象的制度图景、转型路径和前提条件与中国的改革和增长经验既有相关性,又呈现巨大反差。接下来,笔者要为读者提供一个自己的解释框架,在这一理解框架下,笔者将试图回答上面提到的几乎所有问题。

   2018年笔者在《社会》杂志上发表了一篇文章,题目就叫《“官场+市场”与中国增长故事》。这一框架的形成主要基于“政治锦标赛”理论,即地方官员之间围绕着经济发展的政治锦标赛。沿着这个出发点,如果再往前推进一步的话,就发展出了“官场+市场”的理论。为什么政治锦标赛会引向“官场+市场”的政经互动模式呢?

   笔者举个例子加以说明。在中国,不管是两个省还是同一个省的两个地级市,或者同一个地级市的两个区县之间,只要它们的经济实力相似、政治地位或行政级别相同的话,它们就属于竞争性地区。两个地区的竞争性体现在两个层面:第一,两个地区处于同一级别的主政官,如书记、市长,在同一官场上面临着政治晋升的竞争;第二,这两个辖区的企业在市场上也存在经济竞争(图1)。图1所显示的市场竞争不是一个圈,而是多个圈,意思是这两个地区的企业之间相互竞争,但它们还要和其他地区,甚至海外的企业进行市场竞争,所以市场竞争涉及更加广泛的地区。

  

  

   在笔者看来,中国最有意思的现象并不是官场竞争和市场竞争这两个层面竞争的存在,而是中间的那个“+”。怎么理解“+”呢?两个地方官员在官场上竞争,其晋升命运取决于什么?给定经济绩效对地方官员的晋升产生重要影响,我们会发现,对A地区的地方官员来讲,他的晋升几率在相当程度上取决于他辖区内的企业在市场上竞争的结果。

   一个地区的GDP、财税收入都是来自该地区所有企业创造的“市场附加值”,而“市场附加值”的大小则来自与外部企业竞争的结果。在极端情况下,如果本地企业没有市场竞争力,生产的产品卖不出去,基本上就没有“市场附加值”,因此也就没有GDP,没有财税。反过来,一个地区的企业市场竞争力越强,其所创造的GDP和财税就越多。

   所以在这个意义上讲,“+”的意义,一方面体现在地方官的政治命运或官场竞争的命运取决于其辖区内的企业在市场上竞争的命运;另一方面,表面上看是两个地方的企业之间在市场上展开竞争,实则企业的背后站着的是非常关心它们竞争命运的地方官员,这些地方官员会尽其所能,动用其行政、财政、金融等资源帮助本地企业更好地赢得市场竞争。政府补贴、廉价土地支持、融资便利、产业集聚等都是地方政府助力本地企业赢得市场竞争的各种方法。所以,“+”是一种双重嵌入,一种中国特色的政经互动模式。

   这种双市场竞争体制带来了什么呢?先说直观的结果。

   首先,两个辖区间的竞争促成了辖区内的地方官员和地方企业之间的密切合作,使得他们之间发展成一个“政经共同体”。一个是为了政绩,一个是为了业绩,而企业的业绩恰好也是官员的政绩;反过来,官员拿到的了政绩会也会反哺企业的业绩,比如进一步改善基础设施,提高产业集聚效应。这是地方官员和地方企业走到一起,携手形成“政经共同体”和利益链接的关键。所以,中国的这种“政治锦标赛”,以及所衍生的“官场+市场”的模式实际上促成了官员辖区内的增长性联盟的形成。

   其次,辖区之间两个“政经共同体”相互竞争。值得注意的是,如果只有政企合作,这种合作就极有可能演变成政企合谋、权钱交易、利益勾兑等,我们对政企合作所担心的所有问题都有可能出现。然而中国的情况是,不仅辖区内部存在着政企合作,辖区间还存在着激烈的竞争。这种辖区间的竞争最终塑造了地方官员和地方企业之间合作的性质和效果,使其不会走向纯粹的合谋、腐败,甚至或狭隘利益的捕获。

   因此,“官场+市场”是一个很有意思的双重竞争机制——政治家之间、企业家之间存在各自竞争,既有政治竞争,又有经济竞争;同时,辖区内又有高度密切的合作。所以在这一机制下,竞争中有合作,合作中有竞争。这是中国政经体制所形成的独具特色的现象。

   那么,“官场+市场”的模式解决了我们经济发展当中什么痛点和难点问题呢?经济发展一般同时面临市场失灵和政府失灵:一方面,需要政府去克服经济发展初期市场的支持性制度缺乏以及基本公共品的提供问题;另一方面,政府干预市场和经济又经常带来腐败、寻租和乱作为,也就是政府失灵。这些问题的存在对于发展中国家就是经济发展面临的最大障碍。中国的这种双市场竞争体制带来了什么不一样的结果?从积极方面来讲,笔者认为有三点:

   第一,“官场+市场”的体制为地方官员提供了充分的激励推动地区经济发展。地方官员会利用手中的所有资源助力地方企业的发展,比如修建基础设施、改善城市功能、出台优惠政策招商引资、加强产业园集聚效应等等,所有这些都是在发挥政府应有的作用。为什么绝大多数发展中国家不能保持经济的持续增长?其中一个关键性原因就是这些国家的政府没有扮演“有为政府”的角色,缺乏这方面的有效激励。在我们的双竞争体制下,地方政府确实做了许多政府应该做的事情。所以,笔者把这个作用称为“把事做对”。这些都是政府的规定动作,政府要做好,而且这也是克服市场失灵的重要方面。

   第二,“官场+市场”有助于限制官员权力的任性、专断及“掠夺之手”。只有正向激励还不够,因为地方政府手中有很多自由裁量权。有些学者,比如吴思写的《潜规则:中国历史中的真实游戏》一书,就认为自由裁量权的本质是合法伤害权。这些自由裁量权政府用得好,可以成事;用得不好,当然也可以败事,以合法的名义,这是所谓的“掠夺之手”的角色。

   但是,在“官场+市场”的模式里面,这种情况发生的概率会受到很大的抑制限制,因为市场竞争里面包含要素市场的竞争,也包括物质资本和人力资本跨地域间的流动。如果企业发现一个地方的投资环境不好,就可以去别的地方,甚至去竞争性地区。这样的话,即使是一个任性专断的地方官员,他为了做大本地的经济绩效,赢得政治市场的竞争,就不得不抑制自己的任性专断,尽量不去扮演“掠夺之手”,而是扮演“帮助之手”的角色。

   所以,从“掠夺之手”到“帮助之手”的跳跃,没有官场竞争和市场竞争的有机结合就很难实现。只有“把事做对”的激励还是不够的,即使官员把规定动作都做好了,他仍然可能干坏事,所以我们的体制一定要防止他做坏事,“官场+市场”的竞争机制有助于做到这一点。

   政府的“帮助之手”作用能有多大?笔者推荐读者阅读路风教授写的《光变:一个企业及其工业史》,这本书提供了很好的例证帮助我们理解,地方政府是如何在地方竞争的环境下对一个企业倾力相助,甚至压上全部的“家当”。

京东方是最好的例子。京东方做液晶显示屏,需要逆周期投资,每个项目的投资都是十分巨大的。当年合肥、重庆跟京东方合作,投了一两百亿。最近成都、绵阳为了支持京东方在这两个地方开厂,对它的投资金额的总和接近1000亿人民币,简直无法想象。凭什么?绵阳只是一个地级市,怎么能够掏出四百亿来支持京东方开厂?(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/121509.html
收藏