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凌胜利:主场外交、战略能力与全球治理

更新时间:2020-05-20 23:40:51
作者: 凌胜利  
在党和国家的重要报告中,“主场外交”一词出现得相对较晚。截至目前,在历次党代会的报告中,尚未出现“主场外交”的字眼。在政府工作报告中,2018年才首次明确出现“主场外交”。2018年,李克强总理在政府工作报告中指出,“过去五年,中国特色大国外交全面推进。成功举办首届‘一带一路’国际合作高峰论坛、亚太经济合作组织领导人非正式会议、二十国集团领导人杭州峰会、金砖国家领导人厦门会晤等重大主场外交。办好博鳌亚洲论坛年会、上海合作组织峰会、中非合作论坛峰会等主场外交。”(23)2019年,李克强总理在政府工作报告中再次提及主场外交的成就。“过去一年,中国特色大国外交取得新成就。成功举办博鳌亚洲论坛年会、上合组织青岛峰会、中非合作论坛北京峰会等重大主场外交活动。”(24)在此之前,虽然政府工作报告也曾提及中国所举办的亚信峰会、G20峰会等主场外交活动,但并未明确冠以“主场外交”字眼。这也反映出随着中国主场外交活动的不断增加,主场外交作为一种重要的外交形式已经逐渐得到中国官方的肯定。尽管中国官方并未明确给出“主场外交”的定义,但基本可以认为在中国境内主办的高规格的多边外交为主场外交。

   基于上述对主场外交概念的学理辨析、中国官方对主场外交的概念认知,中国的主场外交是指在中国国境之内举行的多边外交,其参与主体并不限于各国政府,其他非政府行为体也可参与,涉及政治、经济、军事和文化等领域,“大外交”的特点日益明显。通过开展主场外交,中国的多边主义外交更有成效,全球治理不断完善,同时中国的国际影响力也得到增强。

  

   二、中国主场外交的历程与类型

   尽管中国政府对于主场外交作为一种相对独立的外交形式的认可是新近的事情,中国的主场外交实践却早已有之。随着外交实践不断丰富,主场外交逐渐成为加强中国与国际社会互动的重要方式。

   (一)中国主场外交的历程

   新中国开展主场外交虽起步较早,但发展缓慢,这既与中国长期积贫积弱的国家实力有关,也与中国和国际社会的关系有关。新中国成立后,中国主场外交大体经历了四个发展阶段。

   第一阶段(1949-1971)。新中国成立后,国家实力相对薄弱,外交经验相当匮乏,同时受美苏对抗等因素的影响,中国除建国初期主办过几次主场外交活动外,在很长时间内几乎没有主办多边外交活动。1949年11-12月,中国政府主办了亚澳工会代表会议,共有10多个国家的117名代表出席,这是新中国首次主办的多边外交活动。1949年12月,亚洲妇女代表会议在北京举行,共有14个国家的165名代表参加。(25)此后很长一个时期,中国基本没有再举行多边外交活动。建国初期,中国的主场外交活动主要是谋求扩大国际影响,争取国际承认,会议主题大多是工会、妇女等“低级政治”。随后,受中美关系恶化等因素影响,中国主要与社会主义国家和一些第三世界国家交往,很少再有主场外交活动。

   第二阶段(1971-1989)。1971年,中国恢复联合国合法席位后,尽管对联合国框架下多边事务的参与日益增加,但这一时期中国对多边外交的参与还比较被动和消极,意识形态影响依旧强烈,基本没有主办主场外交活动。改革开放后,中国对多边外交的参与有所增加,加入了更多的国际组织,但在主场外交方面仍相对保守,“搭台唱戏”的主场外交活动极少。

   第三阶段(1989-2012)。冷战结束之际,受国内外环境变化影响,中国更加积极地参与多边外交,也开始重视主场外交。1995年9月,联合国第四次世界妇女大会在北京国际会议中心举行,189个国家和地区的代表、联合国系统各组织和专门机构及有关政府间和非政府组织的代表共1.7万余人出席了会议。这是当时自改革开放以来中国政府承办的最大规模的全球性国际会议。21世纪以来,中国的主场外交逐渐增多。2001年,中国在上海主办了亚太经合组织第九次领导人非正式会议。同年6月,“上海五国”元首在上海举行第六次会晤,上海合作组织正式成立,此后中国多次主办上海合作组织的主场外交。2002年4月,博鳌亚洲论坛首次年会在海南举行,此后每年中国都会举办博鳌亚洲论坛,历经10多年发展,该论坛已成为中国主场外交的重要品牌。2003年,中国开始筹办“六方会谈”,可以被视为中国解决周边安全问题的主场外交。(26)2006年11月,中非合作论坛北京峰会召开,由此拉开中非合作论坛的主场外交帷幕。2008年8月北京奥运会开幕,80多国政要来华参加奥运会开幕式和相关活动,“奥运外交”成为中国主场外交的重要亮点。同年10月,第七届亚欧首脑会议在北京召开。亚洲16国、欧洲27国的国家元首或政府首脑以及东盟秘书长和欧盟委员会主席出席会议。2010年5-10月,第41届世界博览会在上海举行,近百位国家元首和政府首脑参加。2012年,中国主办了上海合作组织峰会、中非合作论坛第五届部长级会议等主场外交活动。可以说,21世纪以来中国主场外交活动无论是数量还是规模都大为改观,不过这一时期中国举办主场外交主要在于提升中国的国际地位和国际形象,较少考虑在议程设置、制度革新方面有针对性地增强战略能力,经济类主场外交还不够突出。

   第四阶段(2013年至今)。事实上,在十八大之前,中国主场外交已经渐次展开,但官方、媒体以及学界都鲜有冠以“主场外交”。十八大之后,中国主场外交力度加大,承办了博鳌亚洲论坛、亚信峰会、APEC峰会、G20峰会等重要主场外交活动,官方也逐渐将它们定位为“主场外交”。这些主场外交既有中央政府主导,由外交部、中联部、商务部等部委主办,也有在中央政府指导下由地方政府主要承担实施,既有中国承办的重要国际多边峰会,也有中国主导创建的多边会议或机制。与前几个阶段相比,这一阶段中国主场外交有三大显著不同。一是更注重通过主场外交来增强中国的战略能力,有意识地改进和提升自身的国际话语权、国际制度影响力和国际形象,成为中国提供国际公共产品的重要路径。二是经济类主场外交日益增多,一方面积极向世界各国解读中国政策特别是经济政策,希望增进与世界各国的经济合作,另一方面,也想增强对全球经济事务的参与,推动全球经济治理的改革与完善,在其中拥有更大的话语权与决策权。三是中国日益注重主场外交的原创品牌建设。十八大以来,中国创办了一系列主场外交,并且其中一些重大活动逐渐机制化,成为主场外交的原创品牌。

   回顾新中国的主场外交历程,可以发现除了建国初期的几场活动外,中国的主场外交曾经在很长时间处于沉寂状态。其真正大规模开展是在21世纪之后,特别是十八大以来,数量不断增加,内容丰富多样,形式更加多元,凸显中国元素和影响。中国主场外交的演变表明中国国家实力在不断增强,也说明中国对国际体系的参与程度日益加深,更是中国国际影响力迅速提升的重要体现。

   (二)中国主场外交的类型

   基于对中国主场外交发展历程的回顾,可以认定十八大以来中国外交转型推动了中国主场外交的大发展。中国主场外交不仅数量增多,而且类型多样,按照主导部门、涉及领域等可以做出如下区分。

   一是按照承办部门区分。虽然主场外交都是在中国中央政府的统筹下开展的,但具体实施却由不同部门执行。外交部、中联部、商务部等涉外部门是主场外交的主要承办者。外交部是各种主场外交的承办或协调部门,在主场外交中发挥着尤为重要的作用。无论是亚信峰会、APEC峰会、G20峰会还是金砖峰会,外交部都是主要承办者,在议程设置、会务安排等方面扮演主要角色。一般而言,传统的政府间性质的主场外交基本由外交部承办。除了外交部,中联部在中国主场外交中也发挥着重要作用,承担着政党外交的主要功能。目前,中国共产党与世界上160多个国家的400多个政党和政治组织保持着经常性联系,形成了全方位、宽领域、多层次的政党外交新格局。(27)“中国共产党与世界政党高层对话会”已成为由中联部主办的主场外交的重要品牌,在该框架下还形成了中阿、中拉、中非、中国—中东欧等诸多中国与各地区国家的政党对话机制,成为许多主场外交的重要组成部分。此外,在G20杭州峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛等重要主场外交中,政党外交作为其中的专题也发挥着积极作用。商务部虽然直接承办的主场外交不多,但由于多数主场外交涉及经济、贸易等议题,使得商务部成为主场外交不可或缺的承办部门。2018年中国首届国际进口博览会是近年来商务部参与主场外交的典型例子。国防部下属的军事科学院主办有“香山论坛”,历经多年发展,也逐渐成为中国在军事领域的主场外交品牌。此外,还有由中国国家互联网信息办公室和浙江省人民政府联合主办的世界互联网大会,由中国国家创新与发展战略研究会、中国人民外交学会、北京市人民政府和21世纪理事会共同主办的“读懂中国”国际会议等等。总体而言,外交部、中联部和商务部是中国主场外交的主要承办部门。

   二是按照主场外交的来源可分为国际承办和本国创办。近年来中国主办的主场外交主要有两大类,一类是中国申请承办的国际多边峰会,如亚信峰会、APEC峰会、G20峰会、金砖峰会和上海合作组织峰会等。这些多边峰会一般在各国轮流举行,国际影响大,会议机制也比较成熟。相对而言,中国在这些主场外交中的议程设置能力受限更多。另一类就是中国创办的主场外交,主要有博鳌亚洲论坛、中国共产党与世界政党高层对话会、“一带一路”国际合作高峰论坛、香山论坛、中国国际进口博览会、中非合作论坛、中阿论坛、中拉论坛、世界互联网大会、“读懂中国”国际会议等等,它们由不同部门承办,涉及的领域比较广泛,并不局限于政府间外交,一些兼具公共外交、民间外交等特点。这些主场外交议题相对集中,相关决议的约束性较小,中国在议程设置方面更为灵活、影响更大。

   三是按照问题领域主要可分为政治、经济、军事和文化四大类型。政治领域主要指传统的“高级政治”领域,重在加强各国间的战略沟通和政治共识,这类主场外交一般是政府间外交,如2018年青岛上合组织峰会、2015年中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年大会、中国共产党与世界政党高层对话会、中非合作论坛、中拉论坛等。经济领域的主场外交主要服务于宏观经济沟通、促进中国与其他国家的投资与贸易合作、完善全球经济治理,更侧重于解决全球、区域的经济、贸易、金融等问题,既有中国承办的G20峰会、金砖峰会、APEC峰会,也有中国创办的博鳌亚洲论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛等。随着中国与世界经济联系日益加强,中国对经济类主场外交也更加重视。军事类主要是指侧重军事交流、防务合作等领域的主场外交,目前主要有香山论坛。迄今纯文化类型的主场外交还比较少见,主要是一些大型文体活动,通过展示中国文化和形象,发挥公共外交、民间外交和人文交流的作用。总体来看,近年来中国主办的主场外交以政治、经济类居多,军事和文化领域的较少。不过在中国主办的多数主场外交中,文体活动都是重要的配套议程。比如在G20杭州峰会、厦门金砖峰会期间,文体等专题活动是日程的重要组成部分,力争“一个平台多出戏”,尽量扩大主场外交的影响。

   除了中国创办的一些主场外交有固定的地点外(如博鳌亚洲论坛、乌镇世界互联网大会等),北京、上海是举办主场外交最多的城市,其他城市如杭州、厦门、青岛等也都举办过一些主场外交。中国政府对主场外交非常重视,几乎每次主场外交都有国家主席或政府总理等重要领导人出席,参与开幕式或闭幕式等活动并发表主旨演讲、重要讲话或主持会议。

  

   三、战略能力与中国主场外交的逻辑

与一般的外交活动相比,主场外交的价值主要在于利用主场便利在议程设置、人员安排、媒体宣传等多方面发挥引导作用。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》2019年第4期
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