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陈柏峰:乡村基层执法的空间制约与机制再造

更新时间:2020-03-26 22:22:45
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  


   执法行为对体制资源和社会条件有极强的依赖性,会受到治理空间中原有社会关系和权力运行的制约。民众生活及其中的社会关系特征,权力在空间中的分布特征和运行规律,构成乡村治理空间的特有属性,制约着基层执法的效度。

   (一)“拥挤社会”制约基层执法能力

   从社会关系即民众生活的维度去看,基层执法受到乡村社会关系的结构性约束。与西方相比,我国乡村治理空间最大的特征是“拥挤”,乡村社会是“拥挤社会”。由于资源获取方面竞争激烈,资源分配难度大,乡村社会的权利配置通常缺乏明确性和绝对性。乡村人际关系密度高,决定了乡村执法的外部成本也较高。

   1.拥挤的资源空间对执法能力的制约

   传统中国是一个资源匮乏的拥挤社会,权利界定很难像西方那么绝对。儒家建构了“无讼”的伦理观念并以此教化民众,更加导致基层社会生活缺乏明确的权利界定。随着转型和发展,中国的资源日益丰裕,但相对于巨量人口,基层社会的资源分配仍然紧张,拥挤社会的特征没有完全消失。由于平等观念的普及,大多数人都得以参与社会资源竞争,强化了社会的拥挤程度。

   拥挤社会的民众在思维方式上更接近传统农民而非现代公民,在生活中首先需要考虑生存问题。一个人在行使权利的时候,不能不考虑他人的生存处境,由此带来法定权利的非绝对性。在生活伦理上,绝对化的权利主张会被认为是“欺人太甚”,往往得不到基层社会民众的认可。在拥挤的基层社会,权利呈现很强的模糊性,执法很难在不同主体间划清界限;权利呈现很强的相互性,不同权利处于共生样态。对权利的界定越明确,越容易引发民众冲突。强行界定权利,未必能提高资源利用效率,反倒会致使资源缺乏整合,引发“反公地悲剧”。拥挤社会的特性对基层执法构成挑战。基层社会缺乏制度性装置明确个人权利和利益边界。执法要在此种生活样式和社会环境的基础上界定权利,必然会遇到难题;让执法对象和利益相关者接受执法结果,则更具挑战性。

   2.高密度人际关系对执法能力的制约

   就单位土地上的人口密度而言,显然是大城市更高。但大城市居民的人际关系松散,并不局限于特定地域,同一小区的居民在生产和生活中常常无太多联系。在街头空间,人际关系更是高度陌生化。在工作单位,人与人的熟识也不似乡土社会,只是工作上的而非全面的熟悉,更不具备乡土社会中的人际亲密。城市社区的人际关系虽然广泛但多不深厚,在学习、工作、生活、兴趣等方面重叠度不高。与此不同,农村地区单位土地上的人口密度不高,人际关系密度却非常高。村庄甚至乡镇区域构成熟人社会或半熟人社会。人们在生产和生活中联系紧密,在亲属网络、日常互助、婚丧仪式、农业生产、就业打工等几乎所有方面,都存在交互的可能。即使当前社会流动加剧,人际关系熟悉化程度有所降低,上述基本特性仍得以保留,与大城市居民的高度陌生化、人际关系疏离化不可相提并论。

   首先,密度高的人际关系会在社会效果方面给基层执法带来挑战。针对个人的执法行为,在社区、社群中会产生更多溢出效应,在法律效果之外产生更多社会效果,可能影响社区团结、社会稳定、执法实效与法律权威。例如,进入人际关系密度高的社区拆除违法建筑,或“解救”被村民扣留的小偷或债务人,执法者的处置稍有不当就可能引发群体性事件。理想的执法空间是办公窗口,能够被执法者完全控制。执法对象进出执法空间完全受控,其行为也不难控制。由于执法对象缺乏在场的社会关系,执法一般只需照章办事。人际关系密度越高的地方,执法行为受社会关系干扰的可能性越大,执法所需的额外成本也就越高。

   其次,拥挤社会的特征与现代法律运行预设的社会基础并不一致。现代法律规则成长或借鉴自工商社会,按现代工商社会的理念加以设置和安排。用现代法律规则处理乡村中的人际关系和事务,就是用城市工商社会的理念模型解决问题。基层执法的任务之一,就是由现代科层体系用现代法律规则治理社会,推动社会变迁。然而,拥挤社会中的权利界定存在困难,用工商社会的标准去看,拥挤社会的事务是不规则的。“真正要实行规则之治,一个非常重要的前提条件是规则之治的治理对象本身要具有一定的规则性。”拥挤社会中人们的生活和行为方式与现代法律规则预设的理念模型有所不同,用源于城市工商社会的法律规则去治理拥挤社会,势必成本高、效率低。强行的“格式化”还可能引发更多社会矛盾,耗费更多社会资源。

   再次,拥挤社会的事务与科层体系常难匹配。现代社会的管理都采取科层制,科层体系的权力来源于法律规范的授权,整个体系依法定程序运作;科层组织内部有明确分工,成员的权力和责任由明确的法律规范调控;组织内部职位分等,下级接受上级指挥;科层组织内部有严格的规定、纪律,排斥私人感情,成员间只是工作关系。科层体系的结构与功能具有分割性,它将社会事务纳入不同部门进行管理。执法的理想模式和图景,是按现代科层体系设置的。但对于拥挤社会的很多问题,不仅要考虑法律规则和部门职权,还要考虑更广泛的民生问题、长期人际关系、社会和谐等因素。我国社会转型过程中问题丛生,它们与拥挤社会的现状存在巨大的关联性和依赖性,按照常规科层制的思路和模式处置,有时不但解决不了问题,还可能激化矛盾,使不同矛盾发生叠加和聚合效应。科层体系的常规思路在解决这些问题时常遇到技术性困难。这些问题的产生有着多方根源,通过单一部门设计政策或实施执法处罚,经常徒劳无功。

   (二)权力分散制约基层执法能力

   虽然从制度设计来看,国家权力在乡村治理空间中分布广泛,涉及社会生活的方方面面,但权力的分布仍然较为分散。第一,执法权配置的重心在县级政府,作出执法决定的权限主要在县级政府的职能部门,即其中负责具体执法业务的科、股、队,乡镇政府只有少部分事务的执法权。近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主,较少聚焦执法重心的层级变化。第二,职能部门的执法权配置在纵向上体现出“查处分离”的特点,县级政府职能部门大多可以对违法行为作出处理,基层站所只能进行监督检查,即使发现违法行为也无权处理。第三,乡镇政府“权小责大”,虽然执法权大多未配置给乡镇政府,乡镇政府却负有责任,承担了大量工作任务。在安全生产、森林防火、殡葬改革、食品监管等广泛的执法领域,乡镇政府负有属地管理责任。近年来,环境保护也逐渐成为乡镇政府需要负责的事务。然而,这些事务的执法权却归属于县级职能部门。

   基层执法权的配置和分布呈现分散性,缺乏聚合性。基于专业分工的执法权配置,难以形成啃“硬骨头”的合力,不能满足应对复杂性、多面性事务的需要。“层级—分工”是基层执法权配置的基本结构,其中层级结构会影响执法的渗透性,分工结构会影响执法的综合性。执法事项及与之配套的执法权,通过纵向层级结构向下渗透,并在各层级中间依据职权进行划分,形成一个个“条条”;同属一级的各个部门又受党委政府的统一领导,通过“归口管理”形成“块块”。由不同的“条条”(政府部门)分管不同领域的执法事务,虽然体现了专业分工,但又使得执法权从配置到行使各个环节都呈现出分散性。

   由于执法事项具有专业性,且不同执法工作有不同要求,执法权需要分配给专业的政府部门行使,一个部门通常只能拥有一个领域的执法权,这造成了执法权配置上的分散。执法人员需要与执法权相配套,执法部门往往独立组织专业执法队伍,这导致了执法人员的分散。执法权背后的财政保障根据执法权的配置分配到各机构,不能统一供给,造成执法经费的分散。囿于不同执法领域的专业差异,执法部门之间知识壁垒极高。执法人员通常只了解自己工作范围内的法律知识或执法策略,对其他执法领域则不甚了解,其持有的执法证照也限于本专业领域,不能从事其他执法活动。此外,执法权的分散性还体现在对某一专业事务的分段执法过程中。例如,在食品药品的监督管理方面,食品药品从制造到出售需要经过多个阶段,各阶段既独立又相互连贯。执法权的分配强调各阶段的独立特征,根据生产、运输、储存、销售等阶段的事务不同进行分配,各个阶段由不同执法队伍进行监管和执法,这又进一步加剧了执法权的分散。

   执法权因专业分工呈现分散性,在城市和乡村其实是一样的。只不过,城市的人口聚集和空间压缩带来了规模效应,执法人员、经费、资源的总量大,执法事务繁多,执法权的分散不会过度降低权力密度和强度,反而有利于执法的专业化发展。而乡村治理空间中的执法权配置分散,相对于治理空间而言,执法权力的密度更低,执法权更加稀薄。同时,由于很多乡村事务是非专业化的,需要开展综合性治理,专业化的执法权配置本身就稀释了执法力量。从执法人数上看,拥有执法权的主体集中在县级政府部门,负责某一具体事项的往往只有两三个人甚至一个人,而执法事务却分布在全县的治理空间中。薄弱执法力量和广阔空间的对照十分鲜明。

   首先,执法权在地域空间上的密度不足。相对于广阔的乡村地域,执法权的分布非常稀薄,难以密集作用于治理空间。在城市街头空间,执法权虽不能实现绝对控制,但权力密集程度和控制程度要高于乡村空间。半封闭的街头空间,总是比完全开放的乡村空间便于控制;相对狭小的街头空间,总比辽阔无边的乡村空间更易于被权力元素填充。诚然,在乡村治理空间中,城镇建成区、村庄和集镇集聚了大多数民众,容纳了大量的执法事务,包括几乎所有的乡村市场监管类执法、大部分公共安全管理类执法和人口环境资源管理类执法。但城镇建成区、村庄和集镇是星罗棋布的。此外,有大量的法律需要在城镇建成区、村庄、集镇之外执行,分布在无法被完全控制的极为广阔的地域空间,典型的有林业行政执法、国土资源行政执法和环境行政执法等。物理空间广阔必然稀释权力,使执法权在治理空间中的支配力有限,难以完全契合此类执法工作的要求。

   其次,执法权在治理层级上的渗透力不足。在乡村治理空间中,行政层级涉及县、乡、村三级,县级政府是完整的政权,乡镇政府的权力不完备,却是直面乡村社会的基层政权。执法工作的开展体现为县乡两级政府的权力运行。然而,从治理层级来看,村庄是县乡两级之下重要的治理单元。实践中,“县—乡—村”的三级体制是国家治理乡村社会的基本体制框架,也是乡村治理空间被行政体制形塑的架构。最低层级的执法机构是乡镇政府和基层站所,这限制了执法权能够直接抵达的范围。村庄在社会关系上具有较强的封闭性和排他性,在物理维度上较为广阔,乡镇层级的执法者要进入村庄行使执法权,就会面临许多困难。在“县—乡—村”的行政层级中,执法权在治理空间中的渗透,离不开村级组织的支持,制度安排会敦促村干部成为执法者在村庄的代理人。

  

三、空间区域化机制对执法权的再造


乡村治理空间的性质以及执法权配置的分散性,给执法任务的顺利完成制造了许多困难。第一,分散的执法权难以解决多属性问题。执法权分散在不同的执法单位和执法阶段,各个执法部门更擅长解决单属性问题,且缺乏互助与合作。乡村治理空间中的执法事务大多掺杂多方利益,容纳多种社会关系,涉及多个专业领域。分散的执法权配置在遇到复杂问题和综合性问题时,难以较好应对。尤其是,社会突出问题时常带有急迫性,执法部门需要具备极强的应急能力,在短时间内集中执法力量,迅速高效处置。第二,分散的执法权难以应对大范围的特定事务。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《法学研究》2020年第2期第3-19页
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