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刘连泰:征收补偿中的主观价值

更新时间:2020-03-19 16:56:45
作者: 刘连泰  
斯标准,政府通过征收,共同体的利益得到提升,同时为利益受损者提供补偿。[22]“不让部分人承担按照公平和正义本应由公众承受的负担”,“让财产权人像财产未被征收的状态”,[23]中国法上“被征地农民原有生活水平不降低”,[24]其实都是卡尔希克斯标准在征收法上的表达。如果按照这个标准,财产权人对财产的平均主观价值、特殊主观价值和自治价值损失都应该补偿。而且,征收也应该遵守比例原则,如果不将财产权人的全部主观价值损失计算在内,就无法平衡因征收收获的公共利益与因征收导致的损失之间的对比关系,征收的合比例性无从甄别。[25]但征收法的实践为什么仍然选择了公平市场价值作为补偿标准?

   (一)财产权人赋予自己财产的主观价值是否一定高于平均主观价值很难判断

   按照经济学上的理性人假定,既然财产权人不愿出售自己的财产,一定是因为财产权人对自己财产的估值高于公平市场价值。如果财产权人认为自己财产的价值低于公平市场价值,财产权人一定会选择出售自己的财产。财产权人不愿按照公平市场价值将财产出售给政府,就意味着财产权人赋予了自己财产高于平均主观价值的主观价值。这一说法隐含的假定是财产权人知道自己财产的价值,通过理性地比对公平市场价值,然后理性地选择不出售自己的财产,但这一假定很容易被证伪。如前文所述,在政府的组织下确定公平市场价值尚且不易,单个的财产权人清楚自己财产的价值就更难了。比如用作居住用途的房屋,业主不可能聘请一位评估师给自己的房屋估价,将自己的各种主观价值货币化后加总,得出房屋对自己的价值是多少。美国联邦全国抵押协会2011年的一项调查发现,38%的房屋所有人“从未或者几乎从未”估算自己房屋的价值,还有26%的房屋所有人只会偶尔隔几年估算自己房屋的价值。[26]从财产权人没有出售自己的财产这一事实,并不能推导出他们对自己财产的估值高于公平市场价值,更不能推导出他们对自己财产赋予了高于平均主观价值的主观价值。他们不愿以公平市场价值出售自己的财产,很有可能是他们并不知道自己财产的价值到底是多少,不出售很可能仅仅是“拖延决策”而已。

   (二)给无法客观化的主观价值估价在技术上不可能

   主观价值的信息不透明,当事人对自己的主观价值无法全面客观地呈现出来,财产评估师不会“读心术”。即便能读出财产权人的心思,知识上也面临如何将上述主观价值货币化的难题。求解这一难题的可能方法是在征收程序启动后,要求财产权人申报价格,并以此作为补偿价格。但财产权人的道德风险无法估量,他们可能虚报主观价值。

   在有不动产税的国家,还有另外一种可能的方法:以财产权人申报的纳税价格作为补偿价格。纳税人可以选择低报纳税价格,从而少缴不动产税,但征收时得到的补偿也会变少;纳税人也可以选择高报纳税价格,虽然多缴纳不动产税,但征收时得到的补偿会增多。风险与机遇并存,从而激励财产权人纳税申报时报出真实的主观价值。但这一方法存在的问题是:不动产被征收的风险极低,理性的财产权人依然会选择低报纳税价格,申报的纳税价格甚至会低于公平市场价值,如果政府以低于公平市场价值的价格补偿,必然招致财产权人反抗。最后的结果可能是:政府少征了不动产税,却仍然要按公平市场价值补偿。而且,补偿的价格有时间维度,不同的时点,被征收财产的价格可能不同,而纳税价格却要求相对稳定,不能以一个时点确定的纳税价格作为另一个时点的补偿价格。

   (三)补偿无法客观化的主观价值可能激励财产权人“策略性抵抗”,整体推高征收成本

   由于被征收财产对财产权人的特殊主观价值无法精确衡量,甚至仰赖财产权人的申明,追求利益最大化的财产权人可能夸大财产对自己的主观价值,从而获得远高于被征收财产全部价值的巨额补偿。即便征收补偿价格已经等于或高于财产权人赋予被征收财产的全部价值,财产权人仍选择抵抗。抵抗仅仅是一种策略,目的是获取被征收财产的高额溢价。一旦这种“策略性抵抗”成功,还会形成“卖价锁定”效果,其他财产权人也向政府索要更高的补偿价格,推高征收补偿总成本,甚至因此使整个公益项目搁浅。经济学家发现了土地整合中的“小地勒索”现象,即小土地所有者在土地征收中往往具有独特的垄断地位,并可以据此获得超额溢价。[27]假如一个政府开发项目对相邻土地的需求不可分化,而这些土地又分属不同的所有者,政府要么全部购买这些分散的土地,要么全部放弃。这时,最小土地的所有者就有索取高额溢价,从而左右开发进程的力量。[28]当土地所有人发现政府的开发项目价值远高于土地现有用途的价值时,更有夸大土地对自己主观价值的激励。如果政府不按此补偿,小土地所有者就采取各种办法延迟搬迁,强迫政府就范。大土地所有者为什么没有这种勒索能力呢?因为政府也是理性人,如果大宗土地所有人要价高昂,征收成本的攀升幅度巨大,政府可能选择严格执法,拒绝妥协,还可能重新选址建设公益项目,财产权人的勒索也会因此告吹。相反,占有最小份额的土地所有人即便索要高额溢价,只要不是天价,占整个征收补偿成本的比例不会太高,政府不会因此放弃该项目,“小地勒索”更容易成功。[29]

   如果征收中的补偿永远等于财产权人的全部损失,即主观价值也分文不少地进入补偿价值,宪法就应该鼓励而不是限制征收,也就无需规定征收的比例原则,因为这是一个等价的交易——交易可以让产权配置最优化,交易双方在自利的过程中最大限度地促进了公益。[30]法律限制而不是鼓励征收,恰恰是意识到了征收一般不可能做到帕累托最优,这里蕴含了法律对征收的“戒慎恐惧”。因为征收事实上会给财产权人造成损失,而且其中部分财产权人的部分主观损失无法得到完全补偿,才需要通过比例原则限制国家征收权的行使。

   (四)补偿无法客观化的主观价值可能不正当

   补偿财产权人的某些特殊主观价值,可能意味着对某些与宪法价值不兼容的主观价值计价,从而损害宪法价值。如某些财产权人有特殊的种族情感(如歧视黑人,他的财产所在社区正好全是白人),补偿这部分主观价值损失就意味着宪法将种族歧视情绪正当化,这种补偿反而是违宪的。尽管宪法主要调整国家和公民的关系,但宪法价值是公民生活的指引,甚至肩负了某些道德使命。[31]如果给财产权人的不正当情感计价,宪法规定的种族平等就无法在价值体系上自洽。公正补偿中的“公正”有两个面向:对财产权人公正,对公众也公正。补偿如果超出普通人理解的公正限度,会颠覆公众对公正补偿的法感,[32]对征收秩序构成威胁。

   补偿特殊主观价值,会破坏法律体系的融贯性。即便在侵权法上,侵犯财产权一般也不赔偿财产权人因过敏反应导致的损失,征收补偿就更不可能对特殊主观价值计价。征收法上的主观价值损失与侵权法上的精神损害有家族相似,可以借鉴侵权法上精神损害赔偿的规则讨论征收法上的主观价值损害。如果侵犯财产权,是否需要赔偿精神损失?多数欧洲国家仅将精神损害限于人身伤害案件,[33]奥地利法律规定只有在故意犯罪或恶意造成损害时,才需赔偿财产的情感价值。[34]中国法对侵犯财产权是否需要赔偿精神损害的规定也颇为谨慎,原则上只有侵犯他人人身权,且造成严重精神损害,才需要赔偿精神损失,《侵权责任法》第22条规定,“侵害他人人身权益,造成他人严重精神损害的,被侵权人可以请求精神损害赔偿。”对侵犯财产权,只有在个别情形下才需要赔偿精神损失,《侵权责任法》第19条规定,“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第4条规定,“具有人格象征意义的特定纪念物品,因侵权行为而永久性灭失或者毁损,物品所有人以侵权为由,向人民法院起诉请求精神损害赔偿的,人民法院应当依法予以受理。”可见,侵权法将对财产的精神损害赔偿限制在非常逼仄的空间。侵权有道德和法律上的可非难性,《侵权责任法》第1条将该法的目的表述为“预防并制裁侵权行为”,侵权责任兼具补偿和惩罚功能,尚且严格限制精神损害赔偿的适用范围,征收补偿不对特殊主观价值计价就顺理成章了:征收不具有道德和法律上的可非难性,补偿的功能是限制而非惩罚征收。如果征收补偿的数额大于侵权赔偿的数额,[35]会激励政府通过侵权而不是征收来获取公民不动产。

  

   三、不补偿未客观化主观价值的合宪性

   以公平市场价值作为补偿价格,不补偿财产权人未被客观化的特殊主观价值和自治价值,是否违反宪法上的补偿要求,让补偿沦为“部分不补偿”?是否合宪?补偿的目的是让“财产权人过得像财产未被征收时一样好”,[36]如果不补偿财产权人未被客观化的特殊主观价值和自治价值,财产权人不可能过得“像财产未被征收时一样好”,如何消解补偿目的和补偿标准之间的逻辑紧张?合宪性如何证成?

   (一)“公正补偿”中“公正”的双面向

   “公正补偿”中的“公正”是双向的概念,对财产权人公正,也对公众公正。如果漫无边际地满足财产权人对公正的感受,将超出普通人理解的主观价值纳入补偿之列,对公众不公正。“公平市场价值”其实是两者的中道,是两种公正妥协的结果,美国联邦最高法院深谙此道,“根据联邦宪法第五修正案的公正补偿要求,法院应当使被征收财产所有者所处的金钱地位与财产未被征收一样。但这一规则无法完美且严格地实施,……在实践中异常困难,所以,我们认可相对客观、有效率的规则”,[37]这个相对客观、有效率的规则就是公平市场价值概念。“财产权人过得像财产未被征收时一样好”必须客观化,这就要仰赖第三者的判断,也就是普通人的判断。如果补偿财产权人的特殊主观价值和自治价值,补偿数额将高于普通人认为应该补偿的数额,意味着在普通人看来,“财产权人过得比财产未被征收时更好”,这不是“公正补偿”的题中之义。

   财产权的概念是建构的,“公正补偿”中的“公正”概念同样是建构的,反映普通人而非某一特定财产权人的理解。公平市场价值是根据反复交易的样本推算出的价格,已包含了普通人认为被征收财产的价值,不补偿超出公平市场价值的主观价值没有颠覆公众理解的“公正补偿”之公正概念。

   (二)“物权法定”意味着财产权不是自然权利,与人格的关联度不高

   宪法上的财产权需要通过法律来形成,“物权法定”就是对财产权建构特性的经典表达。“物权法定”意味着财产神性的退隐,与人格的关联度降低。“物权法定”中的“法”只能是实证法,不是自然法。尽管洛克以降,政治哲学家将财产权描述为自然权利,[38]但这类主张常常只能作为对政府一般性限制的理论资源,用于证成“有限政府”,与财产法的制度实践有云泥之别——财产权是制定法的产物。中国《宪法》第13条规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这意味着,宪法所保护的财产权依然仰赖于法律形成的财产权。中国《物权法》第5条规定,“物权的种类和内容,由法律规定。”作为制定法产物的财产权,是世俗的,甚至是工具性的,与财产权人的人格要素的关联日益松散。

   当然,法律对财产权的安排不能恣意,不能形成“绞杀效果”,[39]但法律在形成财产权的过程中,已规定了征收作为对财产权的限制,个人在财产权上的自由意志要与社会的普遍意志相一致,财产权天然有其社会的边界。[40]这就意味着财产权概念同时蕴含了财产权人的自由意志和公共意志,财产权人的自由意志必须在公共意志允许的边界内游弋。财产权人对被征收财产的特殊主观价值已超出一般人理解的主观价值,就超出了公共意志。

   (三)财产权社会义务的对冲

与“物权法定”相关,财产权负有社会义务。“不存在那么绝对的所有权,也就是那种不考虑社会利益的所有权”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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