返回上一页 文章阅读 登录

郑贤君:论宪法作为党内法规的审查标准

更新时间:2020-03-17 14:56:01
作者: 郑贤君  

   二、宪法作为审查标准的规范依据

  

   党内法规须符合宪法,党章、宪法、《制定条例》和《审查规定》分别提供了具体的规范依据。

   (一)党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”

   “党必须在宪法和法律的范围内活动”是执政党对自身行为的约束,是一种自我监督。1981年,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“党的各级组织同其他社会组织一样,都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年,党的十二大修改党章,规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。其后,历次党章修订均对此予以确认。

   已故的宪法学教授张光博依据马克思主义国家与法的关系学说,认为执政党在宪法和法律的范围内活动属于自律。张教授通过论证国家与法是同时产生的,驳斥西方自然法学家认为法与国家分离,法高于国家的观点。他认为,法是上升为国家意志的外在形式,“法大于国”、“法大于权”、“权大于法”等认识是片面的。“国家机关行使职权是依照宪法和法律,这是统治阶级的自律行为”。“执政党在宪法和法律的范围内活动,也是执政党的一种自律行为”。[18]这从另一方面说明,宪法是党的主张和人民意志的高度统一,实施宪法和实施党的政策是一回事,违反宪法就是违反党自身的政策。党内法规属于党内抽象行为,须与宪法保持宪法一致。

   (二)宪法规定政党须遵守宪法

   我国现行宪法序言、宪法第一条、第五条分别提供了政党须遵守宪法的规范基础。现行宪法序言最后一个自然段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条第三款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”该条第五款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些宪法规范中提到的“各政党”、“任何组织”包含了中国共产党。作为执政党,中国共产党的行为受宪法约束。无论是其具体行为,还是抽象行为,都须纳入宪法范围之内。党内法规是执政党的抽象行为,结合宪法第一条第二款规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”,执政党从事任何行为都须与宪法保持一致,进行自我约束,不得破坏自身。

   (三)《制定条例》规定党内法规须与宪法一致

   1990年7月,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次以党内法规形式确立了备案审查制度,其中第六条“制定党内法规应遵循下列原则”第二款规定:“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”。修订后的《制定条例》第七条第五款规定:“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动,注重党内法规同国家法律衔接和协调”。《制定条例》第五章“审批与发布”第二十七条第三款规定:“是否同宪法和法律不一致”。

   在法学理论上,任何规范须由上位规范授权,规范的效力不能自定。[19]作为法规范之一种,党内法规亦不例外,须有上位法依据。此外,党内法规制定除须具有上位规范依据之外,还须不得与上位法相抵触。宪法与普通法律的区别之一是宪法是普通法律的立法依据,区别之二是任何与宪法抵触的法律无效。《制定条例》第七条规定的“坚持党必须在宪法和法律范围内活动”,以及第二十七条第三款规定的“是否同宪法和法律不一致”,既奠定了党内法规的立法依据,也明确了党内法规的界限。作为法规范,党内法规的制定既须与宪法保持一致,又须不得超越宪法界限。

   (四)《审查规定》规定党内法规不得违反宪法

   2019年8月30日,中共中央政治局会议修订《审查规定》第19条规定:“党内法规和规范性文件存在下列情形之一,审查机关应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正。该条第二款规定:“违反宪法和法律的,即不予备案。”《审查规定》第四章“审查”第二款“合法合规性审查”规定:“包括是否同宪法和法律相一致,是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触,……。”《审查规定》既为党内法规接受宪法审查提供了依据,也确立了党内法规合宪性审查的标准,即“不一致”。《审查规定》类似于德国《宪法法院法》,[20]在党内法规的制度化、科学化和法治化方面具备无比的先进性。

  

   三、审查原则

  

   作为法规范,党内法规合宪性审查须遵循宪法。宪法的什么可作为审查依据?这就是宪法原则,包括政治原则、民主原则、平等原则、人权原则和法治原则。[21]

   政治原则是宪法原则之一,其中心是坚持中国共产党的领导。我国宪法序言出现五处“中国共产党领导”,2018年宪法增修条文第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,说明坚持党的领导是宪法原则之一。2019年9月颁布《审查规定》突出特点之一是是强调政治性,[22]其第七条第一款规定:“坚持正确政治方向,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。具体而言,政治原则包含四方面的含义。《审查规定》第四章第十一条第一款规定:“政治性审查,包括是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,是否同党的基本理论、基本方针、基本方相一致,是否同党中央重大决策部署相符合,是否严守党的政治纪律与党的政治规矩”。

   民主是宪法的首要原则,也是国家民主的重要内涵。[23]宪法第一条规定人民民主专政的国体、第二条规定“中华人民共和国一切权力属于人民”,第三条规定国家机构的组织原则“民主集中制”无不包含民主。作为政治上的结社,中国共产党必须遵守民主体现在一切政治活动过程中,包括党内法规抽象性文件的制定。民主也是中国共产党的组织原则。《中国共产党章程》(以下简称《章程》)序言第十八自然段规定:“中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会。按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则”。《章程》第二章“党的组织制度”第十条规定:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体。”《制定条例》第七条第四款规定:党内法规制定须“坚持民主集中制,充分发扬党内民主,维护党的集中统一”。

   平等是我国宪法原则之一。我国宪法第三十三条第一款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法第五条第四款规定:“任何组织和个人都没有超出宪法和法律的特权”。平等原则有如下内涵:宪法对所有个人和组织一视同仁;任何组织和个人须平等地履行宪法和法律规定的权利和义务;任何组织和个人都没有超出宪法和法律的特权。同时,宪法对所有组织和个人一视同仁不意味着绝对平等,“等者等之”允许差别对待,即“不等者不等之”。但是,差别对待须有合理基础,具备合理基础的差别对待是实质平等的体现。《中国共产党纪律处分条例》第四条第二款规定:“党纪面前一律平等。对违犯党纪的党组织和党员必须严肃、公正执行纪律,党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员”。《党员权利保障条例》第三条规定:“坚持在党的纪律面前人人平等,不允许任何党员享有特权”。第四条规定:“坚持权利与义务相统一。党员应当正确行使党章规定的各项权利,并在宪法和法律的范围内活动,同时必须履行党章规定的义务,不得侵犯其他党员的权利”。

   人权保障是宪法的重要原则。2004年,宪法增修条文规定:“国家尊重和保障人权”。党员是主体,党内法规不得违反人权原则。对党员权利的限制、剥夺和处罚以及对党员纪律处分和组织处分须以人权保障为前提。《章程》在序言中规定:“必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利”。《章程》第四条规定了党员的学习权、选举权、建议权、倡议权、检举权、等,并且规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”《章程》第四条规定了党员的八项权利:[24]《党员权利保障条例》第一章“总则”第一条规定:“为了发展党内民主,健全党内生活,坚持民主集中制原则,增强党的生机活力,保障党员权利的正常行使和不受侵犯,根据《中国共产党章程》,制定本条例。”《党员权利保障条例》第二条规定:“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护,党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺。”《党员权利保障条例》第五条规定:“对任何侵犯党员权利的行为,都应当予以追究;情节严重的,必须给予党纪处分。对侵犯党员权利行为的认定和处理,应当以事实为根据,以党章和其他党内法规为准绳”。

   宪法第五条确立了法治原则,该条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”法治原则要求所有规范性文件的制定都不得与宪法相抵触,党内法规亦然,其制定主体、制定权限、制定内容、制定程序必须合法。其一,明确制定主体。《制定条例》明确有权制定党内法规的只有四类主体,即党的中央组织,中央纪律检查委员会、党中央工作机关、省级党委。其二,规范制定权限。《制定条例》以列举方式明确各类主体的权限。[25]党的方针政策只能由党章规定;经党中央批准,有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规,并对授权制定、联合制定、制定配套规定等问题作出明确规定。其三,确立制定内容。《制定条例》明确了各类制定主体制定党内法规的内容,须是关于党的组织的活动准则,以及党员遵从党纪等。其四,完善制定程序。《制定条例》对起草、调研、讨论、通过、名称、制定目的、制定依据、适用范围、颁布、生效日期、解释机关等作出规定。

  

   四、审查基准

  

   党内法规须与宪法保持一致,须遵循一定的标准进行审查。除了前述宪法原则之外,以下四种是具体审查基准,其中尤以涉及党的集中统一领导的组织法规保留,以及涉及党员权利、纪律处分和组织处分的严格法规保留值得关注。这是党内法规制度建设科学化、法治化的重要创举,是党内政治文明的重大进步。

   (一)宪法文本。宪法文本即文本主义,党内法规审查须以宪法文本为基础。宪法精神蕴含在文本文字之内,不看宪法文字无法推断宪法精神。[26]

   党内法规与宪法保持一致,并不意味着必然与宪法文字绝对一致。虽然宪法是执政者党意志的法律化,宪法和党的文件在精神上完全一致,但党内法规并不要求与宪法文字完全一致。例如,党章载明的“党必须在宪法和法律的范围内活动”与宪法序言和第五条的规定内容是一致的,但表述并不相同。宪法序言规定的是“……各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则……。”第五条规定:“……各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”党章是中国共产党对自身的规范,故其规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。作为国家意志的体现,宪法有权约束所有政党的行为,故其规定“各政党……都必须遵守宪法和法律”。这种表述属于“一意各表”,具有正当性。此外,对比党内法规,宪法的用语更为规范,其所使用的是法言法语。“遵守”、“活动准则”相较于“活动”更加严谨、准确。

(二)不得超出宪法界限。党内法规的性质决定其所规范的行为必须是在中国共产党的管辖范围之内,这也是党规与国法的区别。虽然宪法是党的主张和人民意志的高度统一,但是,二者各司其职,各行其是。宪法规定“一切组织和个人都不得超越宪法和法律的特权”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120468.html
收藏