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王利明等:垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究(笔谈)

更新时间:2020-03-07 15:10:47
作者: 王利明 (进入专栏)   秦天宝   张震   熊勇先   石冠彬  
在立法过程中应当坚持以绿色发展理念为指导,全过程贯彻循环经济3R原则。在做好顶层设计和国家标准的基础上,适当为地方立法留有因地制宜的空间。

   首先,建议修改现有相关法律和行政法规,在国家层面统一制定生活垃圾分类、回收和处理的环境标准或指导性文件,在生活垃圾分类投放、处理、回收利用的过程中做到全国一盘棋。生活垃圾分类管理的地方试点是完善立法的具体路径,但前提应当是国家制定有统一的标准。纵观世界各国,日本、德国、澳大利亚等国都在国家层面制定了生活垃圾分类的专门法律。明确的国家立法有助于各主体在统一的规则下开展垃圾分类活动,而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾现象的发生。

   其次,完善已有的城市生活垃圾地方立法,在有条件的地区可以尝试区域协同立法,增强地方立法之间的协调性,推动垃圾分类、回收和处理的规模化、产业化发展。例如,在已经制定并实施的《上海市生活垃圾管理条例》的基础上,长三角地区三省一市可以探索制定生活垃圾分类管理的区域协同法律文件,在区域范围内率先做到生活垃圾的统一分类、回收利用和处置,并制定统一的配套措施。京津冀地区则可以在《北京市生活垃圾管理条例》的基础上,探索适合本地区的区域协同立法。

   再次,完善生活垃圾分类管理配套制度,丰富经济刺激措施,做到精细化管理。绿色发展是人人有责、人人共享的发展。生活垃圾分类管理不仅是政府主管部门的职责,更是广大公民的责任和义务。在国家立法明确标准的基础上,地方立法应当着重细化垃圾分类处理过程中各阶段的执行事项,加强法律法规的可操作性和针对性。通过明确的奖惩机制,多样化的宣传教育和经济激励措施,增强公民的垃圾分类意识和责任感,推动社会习惯的养成。只有形成国家标准统一、地方立法跟进、配套措施完善的立体格局,才能推动社会各主体的全面参与。

  

垃圾分类制度是新时代公民环境权保障的重要措施

张 震

  

   2019年7月1日,上海市开始实施垃圾分类管理,随后,全国多个城市跟进实施。所谓垃圾分类,是指根据一定规则或标准对垃圾在储存、投放和搬运环节进行不同方式的处理,从而将其转变成公共资源的相关活动的总称。分类的目的在于垃圾的资源价值和经济价值最大化,实现物尽其用。简言之,垃圾分类的直接目的就是提高垃圾的再利用价值,间接目的是提高城市的环境治理和保障水平。如果说垃圾分类的直接目的主要考虑经济和资源价值,那么其间接目的则是为了保障人民的环境权及美好生活,这显然是新时代公民环境权的一种具体制度保障。20世纪60年代,联合国将环境问题列为世界第三大问题。1972年,联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开,中国积极参加并做出突出贡献,会后通过的《人类环境宣言》提出了关于环境权的保障措施。随后的几十年,国际条约文件以及多国宪法均明确了公民的环境权保障。

   笔者曾经指出环境权的权利功能主要包括三方面,即防御权功能、请求权功能和受益权功能③。垃圾分类制度主要体现的是环境权的请求权功能和受益权功能。其一,垃圾分类是环境权的请求权功能的制度投射。请求权是民法上经常使用的概念,一般是指权利人得请求他人为特定行为(作为、不作为)的权利。基本权利的请求权功能与民法上的请求权概念并不等同,基本权利的请求权功能针对的对象是国家,即要求国家积极作出保护基本权利的行为;而民法上的请求权仅仅相对于某个特定的民事主体产生效力。在现代社会,环境作为公民生活不可或缺的构成要素,对公民的美好生活具有极端重要性,所以公民主动请求国家保护环境,不管是对公民个人,还是对社会和国家都具有非常重要的意义。如果缺少水、阳光、空气等重要环境资源,人们每天的生活就无法进行。而且随着人们对品质生活、生命发展的关注,对水、阳光和空气的质量均提出了更高的要求。其实,不仅是对于公民个体,对于公民群体即社会和国家,环境的极端重要性也日益显现。在现代社会,环境资源的过度利用甚至破坏的现象可能会随着生产力的发展而逐渐显现,环境资源利用率低下的状况也会由于人与人之间关系的复杂性、紧张性而逐渐加剧。因此,环境资源日渐变得珍贵和稀缺。对于社会的整体发展而言,良好且持续再生的环境是非常关键的。当今社会,由于国家之间竞争日益加剧,环境资源对国家的竞争力和发展能力的制约性不断凸显。随着环境与资源保护程度的日益提高,对环境与资源的保护已成为各国的共识及国策。环境权本质上属于社会权。社会权将社会利益摆在权利结构的核心地位,并将对社会成员的共同利益、普遍利益以及社会安全的维护作为首要任务。环境权的主旨在于对整个人类社会资源的维持和正确的利用,使得人类不至于因为资源枯竭等因素的出现而生活在恶劣的环境之中。可以认为环境权本质上属于社会权,这也就决定了环境权依赖并请求国家保护的请求权功能。从环境权的社会权本质属性和积极权利属性来看,环境权对国家的依赖程度较大。由于环境权及环境事务的复杂性、特殊性,及行政权在国家权力之中的作用是最突出的,环境权的请求权功能主要针对行政权。世界各国有关环境保护的法律通过对行政权关于环境保护职责的规定,从侧面展示了环境权的请求权功能。垃圾分类表面上看是政府的一种主动进行的垃圾管理活动,事实上是对公民美好环境生活诉求的一种积极回应,是以环境权为理论基础的,是公民环境请求权功能的一种制度投射。

   其二,垃圾分类是环境权受益权功能的直接体现。所谓基本权利的受益权功能是指公民为享受一定利益,而根据基本权利请求国家作出某种行为。受益权功能要求国家必须积极作为,以一定的服务或者给付确保公民基本权利得以实现。因此,给付的内容可以是物质或经济层面的资助,也可以是通过特定法律程序或服务保障权利的实现。较之于传统自由权,环境权的保障乃至实现表现出对国家的更大依赖性。虽然环境权的请求权功能并非以国家义务的直接存在为前提,但是国家的义务特别是给付义务的存在却构成了环境权受益权能的前提。环境权的请求权功能针对的主要是国家行政机关,而环境权的受益权功能针对的是国家立法、行政和司法机关。环境权的请求权功能相对于环境权的受益权功能,主要是一种过程性的权利功能,在逻辑上介于环境权的防御权功能与环境权的受益权功能之间;而环境权的受益权功能主要是一种结果性的权利功能。以国家给付义务的存在为前提的环境受益权功能,其主要内容是积极受益权,次要内容是消极受益权,主要包括环境立法受益权、环境行政受益权和环境司法受益权。垃圾分类在提高垃圾利用价值的同时,提高了环境治理水平,对于公民环境权的保障与实现具有现实意义,直接体现了环境积极受益权,是环境立法受益权和环境行政受益权的功能叠加。

   笔者也一直主张,公民环境权利与环境义务不可分割。垃圾分类不仅是对环境权利的重要保障,更直接体现了公民的环境义务。我国当下较为严重的环境问题决定了环境治理及实现绿色发展的现实迫切性。环境保护人人有责,探讨公民的环境保护义务具有强烈的实践意义。作为公民身份首倡者的T.H.马歇尔曾明确地指出:“如果说公民身份意味着捍卫权利,那就不能忽视与之相关的公民义务。”④蔡守秋教授也曾指出:“只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务,才能真正实现有关各方的环境权益。”⑤正如2019年国务院《政府工作报告》中所指出的:“保护环境,人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来,为建设美丽中国贡献力量。”公民的环境保护义务源于现行《宪法》中具有特定环境保护内涵的规范。公民环境义务的提倡旨在强化公民环境意识,规范公民环境行为,提升环境保护与治理实效。公民环境义务、环境权利以及国家环境义务三者共同构成环境治理法治理论的核心。公民的环境义务包含三个层次的内容⑥:第一层次,充分注意义务。所谓充分注意是指公民应该具备良好的环境意识,还应该持有一定的环境知识,尤其是在实施与环境有关的行为时,必须充分考量行为实施对环境产生的积极影响、消极后果。充分注意义务属于公民环境保护义务的基础环节,要求程度也较低,强调公民必须充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益。第二层次,积极维护义务。根据现行《宪法》第二十六条之规定,国家对环境负有保护职责。环境具备了典型公益性、集体性等特征,决定了国家应当是首要的职权和责任主体的必然。事实上,环境国策条款在多个国家的宪法中都有明确规定,以明示国家在环境保护中的责任。与改善相比,保护注重对现有环境资源和状况的维护。这种具有维持性特征的保护包含三个层面的内容:(1)对现已存在和出现的环境损害的排除;(2)对环境可能或潜在危险的排除或减轻;(3)通过采取预防措施来防止对未来环境的危害⑦。区别于国家对环境的保护义务,公民的积极维护义务主要表现为:(1)对国家环境保护行为的积极配合;(2)个体主动参与环境的维护。因此,公民的环境保护义务中积极维护义务也体现出中等程度要求的特点。第三层次,尽量改善义务。改善不仅意味着积极改进趋于恶化的环境,还意味着打造更好的环境。事实上,国家应当作为改善环境的最主要的责任主体,但是公民也必须配合国家主动做出改善的行为。因而,公民的环境保护义务中尽量改善义务体现出较高程度要求的特征。不可否认的是,公民与国家在力量和影响上存在实质性的差距,决定了对公民的要求只能是尽量改善环境,这与对国家要求的改善存在着根本区别。垃圾分类的价值在于从细微之处产生潜移默化的影响,进而引导人们形成科学的垃圾分类习惯。垃圾分类,既涉及公民的第一层次的环境义务,即充分注意义务。公民在投放垃圾的时候,应该充分注意垃圾投放装置的分类设置。也涉及公民的第二层次的环境义务,即积极维护义务。规范公民的垃圾投放行为,提升垃圾管理的效率,无疑是在更好地维护环境。甚至也涉及公民的第三层次的环境义务,即尽量改善义务。垃圾分类投放与管理处置的直接后果之一,就是环境可预期的大幅改善。

   当前,笔者主张,应该进一步完善相关立法,在完善垃圾分类管理制度的同时,将公民的环境权利与义务的相关内容,尽量地在法律上予以一定的明确化,内容上进行一定的实化;同时结合不同的环境治理具体制度,进行一定程度的类型化,明确保障的不同方式和程度。总之,垃圾分类作为一项与人民生活方式、生活态度等休戚相关的举措,其实是生态文明建设伟大工程中的一项具体措施。从党的十八大到党的十九大,再到2018年通过的《宪法修正案》将生态文明建设写入《宪法》,生态文明概念完成了从执政党意志向国家意志的转化,不断推动生态文明建设迈上新的台阶。建设生态文明是《宪法》确认的国家战略,任何组织、个人都必须使其行为符合生态文明建设的基本目标。实行垃圾分类实质上是对人们曾经的“一揽子式”垃圾处理方式的摒弃,是对忽略生态环境保护的垃圾处理方式的否定,也是对人们“只顾消耗、不顾治理”生活态度提出的思考,更是基于建设生态文明目标对人们所持有的“人类中心主义”等错误观念的重大反思。生态文明建设从一个高高在上的概念转化为与人们生活息息相关的垃圾分类举措,更进一步提升了生态文明概念在人们心中的接受程度。在依宪治国、建设法治中国的新时代背景之下,生态文明建设的宪法蕴含需要得到人们的认可、得到人们的参与。由此可见,垃圾分类举措实际上也是对宪法生态文明建设内涵的普法宣传,以人们常见的方式和形式深化了人们对宪法生态文明内涵的理解。普法教育的作用在于强化人们对垃圾分类工作的认可和理解,使人们从心理上接受垃圾分类,进而推动垃圾分类工作的顺利开展。因此,普法教育尤其要注重接受人群的差异性、地区发展的非均衡性等具体因素,有针对性、地域性、层级性地进行普法、释法教育,这样取得的效果将事半功倍。

  

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本文责编:陈冬冬
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