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何银:中国的维和外交:基于国家身份视角的分析

更新时间:2020-03-05 13:10:34
作者: 何银  
还是参与国际多边事务的初学者,所以遵循了大国超脱于具体事务之外的国际惯例,在随后的几年里并没有派人参加维和行动。直到1988年,中国才申请加入联合国维和行动特别委员会。

   2.开始参与(20世纪90年代)

   1989年“政治风波”之后,以美国为首的西方国家开始孤立中国,加之随后发生苏东剧变,进入20世纪90年代后国际形势出现了对中国不利的局面,中国深化改革和继续融入国际社会的战略遭遇巨大挑战。与此同时,随着冷战结束,在民主化浪潮中,基于民族、种族和宗教等身份认同问题的国家内部冲突(Intra-state Conflict)取代了国家间冲突(Inter-state Conflict),成为影响国际和平与安全最主要的冲突。与冷战时代相比,后冷战时代维和行动的性质和遵循的原则都发生了变化:在冷战时代,联合国是在得到冲突各方同意的情况下,在他们之间部署携带轻武器或者不带武器的维和人员,本着绝对中立的原则建立缓冲地带并监督停火协议的实施,为冲突的最终政治解决赢得时间;而到了后冷战时代,一些国家内部冲突不但造成大量无辜平民伤亡,还导致一系列政治、社会和人道主义灾难,在客观上需要联合国通过集体安全机制进行干预。以美国为首的西方国家为推行自身的利益和价值理念,开始强势推动联合国深度介入管理全球范围内此起彼伏的国家内部冲突。在邓小平“二十四字方针”的指导下,中国积极利用维和外交缓和与西方的关系,展示坚持改革开放并继续融入国际社会的决心。

   1990年4月,中国向联合国停战监督组织派出5名军事观察员,开启了派人参加维和行动的序幕。从1992年至1993年,中国向柬埔寨过渡时期联合国权力机构派出了两支400人规模的工程兵大队。但是,在整个90年代中国仅仅向5项维和行动派出了总共不到500名军事观察员和800名的维和部队官兵。90年代联合国维和行动的数量出现了一个高峰期,在一些年份维和人员的数量超过了5万人,并且这个时期安理会其他常任理事国都比较积极地派人参与维和行动,中国派出少量维和人员的做法仅仅具有象征意义。

   这一时期,中国参与安理会事务面临考验:需要在坚守国家主权和不干涉原则的同时,避免与美国等西方国家发生严重的政治冲突。中国投票支持了原有维和行动的延期,以及绝大部分旨在建立新的维和行动的决议草案。当美国等西方国家在安理会积极推动根据《联合国宪章》第七章授权使用武力时,中国往往选择了弃权投票形式。比如,1990年伊拉克入侵科威特之后,西方大国在安理会推动授权干涉,中国投了弃权票,但表明对决议中的一些内容有严重保留。1992年,当北约国家推动安理会授权在南联盟地区建立联合国保护部队(UNPROFOR)时,中国对这项后冷战时代第一项具有强制和平性质的维和行动也投下了弃权票。1993年,联合国安理会讨论将原本执行人道主义救援行动的联合国索马里行动一期(UNOSOMI)变更为联合国索马里行动二期(UNOSOMII),采取强制和平行动在索马里恢复和平。中国对此投下了赞成票,主要是考虑到索马里严峻的安全状况。

   中国在参与国际事务和继续融入国际社会的同时,对涉及中国国家核心利益的维和决议的态度则彰显中国的国家利益观。20世纪90年代,台湾地区分裂势力开始抬头,美国等西方国家通过军售和炫耀武力等手段企图为台独势力背书,而“台湾当局”的部分所谓“邦交国家”更是在“金元外交”的诱惑下,挑衅中国的国家主权和尊严。对此,中国利用在安理会的地位表明了严正立场和捍卫领土与主权完整的决心。1997年1月9日,中国在安理会行使了否决权,反对通过关于向危地马拉派遣联合国军事观察员的决议草案。危地马拉长期与“台湾当局”维持所谓的“外交关系”,并且每年都在联合国大会上推动要求台湾地区“加入”联合国的草案。并且,在安理会投票前,危地马拉还不顾中方的一再警告,邀请“台湾当局”对外事务管理机构负责人出席和平协议签字仪式。中国代表指出,危地马拉的和平不能以损害中国的主权和领土完整为代价。1999年2月25日,安理会就关于延长联合国维和部队驻守马其顿期限的决议草案进行表决,中国代表投下了否决票。外交部发言人章启月在记者招待会上表示,马其顿国内局势已基本稳定,联预部队已经完成安理会赋予的使命,加之联合国正面临严重的财政危机,因此已无继续延期的必要。事实上,马其顿1993年从南联盟独立后与中国建交,但是1999年2月在安理会投票表决前与“台湾当局”建立了所谓“外交关系”。

   3.积极参与(2000-2012年)

   中国在20世纪90年代继续实行以经济建设为中心的改革开放政策和“韬光养晦”的务实外交战略,且取得显著成效。到世纪之交,中国国内政治和社会稳定,经济继续高速增长,与西方国家的关系也得到了改善,以充满自信的姿态进入21世纪并加入了世界贸易组织。经过长期改革开放,中国已经积累起了参与国际多边事务的知识,相信可以从中实现国家利益和提升国际影响力。此外,中国还需要展现负责任大国的形象以消除国际社会对中国崛起的疑虑,并更加深入地融入国际制度体系。在此背景下,积极参与维和事务就成为进入21世纪后中国外交的一项重要工作。

   这一时期,中国对维和事务的积极参与主要体现在两方面。一是中国在人员和经费上对维和行动的贡献持续、快速增加。2000年1月,中国向联合国东帝汶过渡行政当局派出15名维和民事警察,拉开了中国积极派人参加维和行动的序幕。2003年3月,中国向联合国刚果民主共和国特派团派出一支178人的工兵连和一个43人的三级医院。这是自1992~1993年之后中国再次向联合国维和行动派出维和部队。2004年9月,中国向联合国海地稳定特派团派出一个125人的维和警察防暴队。同年12月,向联合国利比里亚特派团派出工程、运输和医疗分队以及军事观察员和参谋军官共计558人。2006年3月,中国向联合国黎巴嫩部队派出一个182人的工兵分队参与排雷行动;3个月后,又向联合国南苏丹特派团派出工程、运输和医疗分队共计416人。到2009年,中国在维和行动中的军、警维和人员超过2000人,开始成为安理会5个常任理事国中派出维和人员最多的国家。

   二是中国更加灵活地接受了一些维和相关的规范。这一时期,联合国维和行动的理念和规范发生了重要变化:1999年联合国先后在科索沃和东帝汶建立了过渡权力机构之后,维和行动在经历了20世纪90年代后半期的低迷之后又迎来一个高峰期,并且真正意义上进入了复合任务时代。在日渐成熟的联合国维和事务官僚部门的推动下,一些新建立的维和行动开始采用将维持和平与建设和平有效结合的方法,以期消除国家内部冲突的根源,建设可持续和平。2000年的《联合国和平行动问题小组报告》(简称《卜拉希米报告》)对维和机制存在的问题进行全面审查并提出了改革建议,成为之后十多年里指导维和行动的重要文件。特别是其中强调了强势维和(Robust Peacekeeping)理念,对维和行动中的武力使用原则产生了重大影响:从非自卫不得使用扩展到自卫、保护同事和捍卫任务授权都可以使用。

   这时候的中国已经能够适应这样的变化,弃权已经不再是中国在安理会里的主要态度。当建立新的维和行动时,只要经安理会讨论通过并且得到冲突各方的同意,即便是援引《宪章》第七章授权,中国一般也都会表示赞同。中国的主要政策考量之一是维护联合国在维和事务上的权威。2006年,中国帮助说服苏丹政府同意联合国在达尔富尔地区建立维和行动。不仅如此,在武力使用问题上,中国也展现了灵活务实的态度,但反对滥用武力行为。中国自进入21世纪后开始积极派人参加维和行动,但是相当长一段时间里一直都没有派维和安全部队,而只是派出了保障部队。2000年、2004年中国向东帝汶和科索沃这两个执法任务区派遣携带轻武器的维和警察,特别是2004年向尚未建立外交关系的海地派出一支全副武装的维和警察防暴队,表明中国对于在维和框架内按照原则使用武力并不抗拒。

   中国在更加积极支持联合国维和行动的同时,仍然对国际干涉主义理念和行为保持警惕。2005年,联合国峰会通过《世界首脑会议成果文件》,提出了“保护的责任”(responsibility to protect,R2P)的概念。较之于保护范畴宽泛的人道主义干涉理念,“保护的责任”将国际干涉的条件限定为发生种族灭绝、反人类罪、战争罪行和种族清洗4种具体情况。中国签署了这份文件,但是对责任的主体和保护的方式持有保留态度。2009年7月24日,中国常驻联合国代表刘振民在联合国大会上就“保护的责任”相关问题发言时指出:“各国政府负有保护本国公民的首要责任。国际社会可以提供协助,但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府履行‘保护的责任’需要考虑3个条件:其一,干涉是万不得已的手段;其二,应当有安理会的授权;其三,当履行保护的一方不是联合国自己时,应当定期向安理会通报情况。”

   随着国家实力和参与国际事务的意识增强,中国反对新干涉主义的态度也变得更加坚决。2007年1月12日,中国以不应干涉缅甸内政为由,在安理会否决了美国和英国提出的有关缅甸问题的决议草案。缅甸是中国的邻国,中国有理由担心国际干涉行为导致缅甸陷入动乱并祸及中国西南边疆地区。2008年7月11日,中国以反对干涉内政为由,否决了美国和英国提出的关于津巴布韦问题的决议草案。2011年3月17日,英国、法国和美国等国以保护利比亚平民为由,在安理会共同提交了在利比亚设立“禁飞区”的决议草案。中国投了弃权票。然而,随后以部分北约国家为首的国际干涉势力滥用安理会第1973号决议授权,对利比亚发动空袭,加剧了利比亚国内危机。中国在利比亚的投资和工程合同等利益遭受重大损失,被迫开展大规模撤侨行动。卡扎非政权倒台后,利比亚陷入无政府状态,引发难民危机和武器扩散,严重影响地区和平与安全。利比亚战争后该国的安全态势坚定了中国反对不负责任的国际干涉行为的决心。从2011年至2012年,中国在两年时间里3次动用否决权,反对美、英等国提出的关于叙利亚问题的决议草案。

   总之,中国在和平崛起的过程中逐渐积极支持维和行动并接受相关规范,更加深入地融入国际社会。然而,一个国家在国际社会中的社会化过程不可能是单向的,在接受国际规范的同时,也必然反过来对国际制度体系产生影响。中国这样的崛起大国尤其如此。在一定的历史节点,中国的国家身份将发生改变,在继续积极接受维和规范的同时,对维和事务的影响也必然逐渐凸显。

  

   引领者的维和外交(2013年以来)

   作为一个正在崛起的大国,中国的国家身份一方面在不断融入国际社会的过程中被塑造,另一方面也受到基于国家实力等因素变化而对国家身份进行主动定位的政治意愿的影响。据此,以2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会选出以习近平为核心的第五代领导集体为历史节点,中国在国际制度体系中的国家身份开始从融入者转变为引领者。

关于国家实力的认识有两种角度:一种是从综合的角度考虑多个变量,以图得到翔实、准确的理解;另一种是将某个单一要素,比如经济实力、税收、电力或者军事能力作为分析的核心变量以求简约。本文则从以国内生产总值为衡量的经济实力来评价国家实力。2010年中国的国内生产总值跃居世界第二位,之后不断缩小与美国之间的差距,到2013年首次超过美国的一半。经济实力显著提升意味着国家有充裕的资源参与国际事务,进而促进国际地位的提高。当然,国家实力仅仅是国家身份再定义的基础。只有当国家对此有了正确认识并调整参与国际事务的战略,国家身份才会发生实质性的变化。比如,早在20世纪初,美国的国内生产总值就已经超过英国位居世界第一,但是由于国内“孤立主义”势力阻挠,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2019年第4期
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