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姜明安:21世纪中外行政程序法发展述评

更新时间:2020-01-14 11:50:51
作者: 姜明安 (进入专栏)  
尽管它不是立法机关制定的,尽管它没有直接法律效力,但是它可能对今后欧盟行政程序立法产生重大影响。 关于《模范规则》的体系结构和主要内容,北大助理教授彭錞博士在他撰写的关于欧盟行政程序法典化前景的一篇论文中有详细介绍。[11]

   《模范规则》参考并超越了世界各国行政程序法的现有模式,共包括6卷,分别为总则、(general provisions)、行政规则制定(administrative rulemaking)、个案决定(single case decision-making)、行政合同(contracts)、行政协作(mutual assistance)和行政信息管理(administrative information management)。

   《模范规则》的总则确定了行政程序立法的双重立法目的:通过“赋权”与“限权”,促进公共职能的高效行使和保障相对人权利。在“限权”方面,《模范规则》列举的原则包括:平等、非歧视、法律的确定、公正、客观与中立性、公众参与、合比例性、正当期待、公开透明和有效救济。“赋权”方面则明确了行政效率、效能和服务导向等原则。《模范规则》使用“行政活动”概念是“技术化和有限的”,仅适用于行政程序领域。《模范规则》对“规则制定”则做了广义界定:所有导向将对或意图对事前无法确定之多数第三人产生法律约束力的行为,都属于规则制定。无论是欧盟行政机关,还是行政立法委员会或规制机构,也无论是审批、起草、或参与起草行政立法,只要其活动有上述效果,都受《模范规则》的程序调整。《模范规则》建构了两种规则制定程序:一般程序和简易程序。一般程序分为四个环节:动议、起草、咨商与参与、反馈报告。透明度和公众参与的要求贯穿全程。而以简易程序通过立法则无需事前公开征求意见。

   《模范规则》中最能反映欧盟行政法传统的核心的部分是“个案决定”,共35条、分6章,分别为一般规则、决定启动、信息搜集、听证与跨行政层级咨商、作出决定、 决定的改变与撤销。其中,“决定启动”一章对现行法上缺乏统一要求的相对人申请程序做了规定,明确了申请人免受“不必要的形式或文书要求困扰”的权利。“信息搜集”一章首次全面规定行政调查和搜查,填补了现行法上多年的空白。“听证与跨行政部门咨商权”部分则具体规定了相对人与利益相关的公众在哪些情形下享有何种听证权或咨商权,同时也确立了欧盟机构做出行政决定时听取其他相关欧盟机构或成员国行政机关意见的程序。“决定做出”一章着重强调普遍性的说明理由义务,并设定了轻微瑕疵的补正程序。“决定的改变与撤销”针对的是违法行政决定,对负担性决定和授益性决定做了区别对待。

   《模范规则》对“行政合同”的规定有意限缩范围,主要针对欧盟机构的采购合同,其目的主要在于避免学术之争,最大程度地提供规则的确定性。《模范规则》从过程角度将公共合同分为三个环节:合同订立前程序、合同订立程序(包括生效和无效要件)以及合同的履行与终结,对合同全过程做了框架性规定,细化或例外规定则留待单行法律,保留了未来发展的灵活空间。

   《模范规则》中关于“行政协作”与“行政信息管理”的规定 是唯一对欧盟机构和成员国行政机关共同适用的部分。行政协作指两者内部和彼此之间在履行行政职能过程中的互相协作,包括信息传递、协同调查、文件共享等。《模范规则》规定了协作申请发起方和接收方的权利义务、相对人的知情权和成本分担等事项。最重要的是,它确定了行政协作必须符合比例原则,即协作任务不能带来比效率收益更高的行政成本。“行政信息管理”是《模范规则》中篇幅最大的部分,共41条,内容包括信息共享和信息管理。《模范规则》确立了信息质量原则,要求准确、及时更新和合法记录信息,并建立促进机构间常态化信息交流的“结构化信息机制”,以提升行政信息共享与管理的效能。

   日本

   21世纪日本行政程序法的重要发展主要是2005年和2014年日本国会对其1993年制定的《行政程序法》的两次增修。1993年《行政程序法》制定之后虽因其他法律的修改而有细小的修改,但2005年的修改是一次较大的有较重要意义的修改。这次修改专增一章(第6 章),规范广义行政立法程序:“意见公募程序”,即公开征求意见的程序,共8个条文,并据此对其他章节进行了相应的修改。[12]日本2005年修法确立的“意见公募程序”,相当于美国联邦行政程序法规定的“公告评价程序”(notice and comment)。早在1999年,日本曾以“阁议决定”的形式规定此种程序(称“在规制设定或改废中提出意见的程序”),要求行政机关在意思决定过程中向国民公布自己的方案,考虑国民提出的意见和信息,然后再作出决定。2005年《行政程序法》修改确立这一程序,其旨趣在于,第一,使政府在与利害关系人的关系上,保障行政运营的公正性、提升透明度;第二,使执法机关更容易收集信息,确保其判断的适当性;第三,确保国民在意思形成过程中的参与。[13]

   关于2005年日本《行政程序法》修改的主要内容,中国人民大学副教授王贵松博士在他撰写的关于日本行政程序法的有关论文中有较详细介绍。[14]

   关于意见公募程序的适用对象,2005年日本《行政程序法》确定为:必须是国民关心的事项,是可期待国民的意见、也有必要考虑其意见的情形的“命令”等,这些命令指内阁或者行政机关所制定的具有下列内容的规范性文件:(一)依法律所制定的命令(包括确定处分要件的告示)或规则;(二)审查标准(指根据法令规定判断是否给予申请的许可认可等的必要基准);(三)处分标准(指为了判断是否作出不利处分或何种不利处分是否符合法令规定所需的必要标准);(四)行政指导指针(指为实现同一行政目的而对符合一定条件的多数人实施行政指导时,应作为这些行政指导共通内容的事项)。[15]对于广义的行政主体组织内部或行政主体相互间关系的命令,则不适用意见公募程序的规定。意见公募程序的适用对象不限于政令、省令,也包括了审查基准、处分基准、行政指导基准,而没有区分法规命令与行政规则。但这与广义的行政立法也并不等同,除了理论上的法规命令外,只包括审查基准、处分基准、行政指导基准三类行政规则。

   关于意见公募程序的过程和步骤,根据2005年日本《行政程序法》的规定,主要包括以下环节:(一)命令等草案等的公示(第39条)。命令等制定机关在制定作为意见公募程序适用对象的规范性文件时,应预先公示该规范性文件的草案及其关联资料,确定意见(包括信息)的受理机关以及提出意见的期间,广泛地征求一般的意见。必要时,还应努力让该意见公募程序的实施广为人知,并努力提供与实施该意见公募程序相关联的信息;(二)提出意见。意见提出期间应在自公示之日起30日以上。制定机关在制定规范性文件时,有不得已的理由不能确定30日以上的提出意见的期间时,可确定不足30日的意见提出期间,但对此应说明理由;(三)对提出意见的考虑。规范性文件制定机关在实施意见公募程序时,应充分考虑在意见提出期间内向其所提出的意见。意见公募程序的目的不在于询问公众对草案的赞成与否,而是为了让相应机关作出规范性文件时进行合理而慎重的判断;(四)结果公示。规范性文件制定机关实施意见公募程序制定规范性文件后,不仅应公布该文件,而且应同时公示下列事项:文件的标题、文件草案公示的日期、公众提出的意见、制定机关考虑所提出意见的结果及其理由。必要时,可将意见的整理或摘要代替意见,予以公示。公示后,还应在制定机关的事务所备置以及以其他适当的方法公开。在公示或公开所提出的意见可能侵害第三人的利益或者有其他正当的理由时,制定机关可不公示或公开相关意见。[16]

   日本行政程序法除了2005年的修改外,2014年6月,日本还在修改其《行政复议法》的同时,修改了《行政程序法》的相关内容,在第四章“行政指导”中增加了中止行政指导等请求程序。行政机关在作出行政指导时,如果系根据许可认可等权限或基于许可认可等而作出处分的权限,则必须说明其根据的法令条款、权限行使的要件和行使的具体理由。行政指导的相对人认为该行政指导(限于法律上设置了行政指导的根据规定者)不符合法律所规定的要件时,可以向作出该行政指导的行政机关说明情况,要求其中止该行政指导或采取其他必要的措施。另外,2014年的修改还增加了在存在违反法令的事实时,任何人认为行政机关没有作出其应作出的纠正处分或行政指导(限于法律上设置了行政指导的规定)时,可以向有权作出该处分或行政指导的行政机关说明情况,并要求作出该处分或行政指导。[17]

   此外,日本在2002年还制定了《关于行政程序中利用信息通信技术的法律》(行政程序在线化法),以促进利用信息通信技术,节约行政成本,提升行政效率。

   美国

   美国著名行政法教授皮尔斯(Pierce)认为,在21世纪的前10年里,美国行政法领域没有发生过重大的革命性变化的事件。[18]美国国会中的共和党自2000年以来曾多次提议对APA(美国联邦《行政程序法》)进行修改,但没有一次提案获得成功,而且在近期也没有获得成功的迹象。这些修改提案都无一例外地使得行政机关的规制行为变得更加困难。[19]

   北京航空航天大学副教授毕洪海博士认为,21世纪美国国会虽然没有对联邦行政程序法进行过任何重大修改,但是这不意味着美国行政程序法在21世纪没有发展。美国行政程序法的许多新的发展反映和体现在美国律师协会的行政法和规制实务分会编纂的《美国联邦行政法重述》中。2013年4月14日该分会理事会核准发布的《重述》包括6章34节:第一章 裁决(分别阐释正当法律程序对听证的要求、行政程序法规定的听证权、行政程序法规定的正式听证要求、决定制作的完整程序、行政程序法关于行政法官的规定、次听证要求、非正式裁决);第二章 非正式规则制定(分别阐释非正式规则制定可行性、制定规则的提议、拟制定规则的通知和评论机会、规则制定记录和作出决定程序、最终规则);第三章 司法审查(分别阐释审查标准:法定争议、非法定法律争议、事实争议、对行使行政裁量权的审查、对涉及行政解释的附属争议的审查、对程序性争议的审查、对行政迟延的审查、救济);第四章 对行政行为司法审查的可得性(分别阐释司法审查先决条件、司法审查时限、可审查性、原告资格);第五章 信息自由、阳光政府法、咨询委员会(分别阐释信息自由法、适于禁止透露的信息----“反信息公开”案、联邦咨询委员会法、阳光政府法);第六章  政府行政程序的运作(分别阐释政府行政程序运作范围、国会对行政行为的控制、总统对行政行为的控制、法定要求等)。[20]

   在美国,联邦行政程序法(APA)仅适用于联邦政府。美国各州则有些是适用《州模范行政程序法》(Model State Administrative Procedures Act, MSAPA),有些则是以《州模范行政程序法》为蓝本另行制定本州的行政程序法。《州模范行政程序法》与《欧盟行政程序模范规则一样,并没有法律效力,制定于上世纪的1946年,1961年和1981年有过两次修改。进入21世纪以来,2010年亦对之进行过修改。近年来美国行政法学界加强了对州行政程序法的研究。例如,Gedid教授著文“21世纪的行政程序—2010年《州模范行政程序法》介绍,探讨了《州模范行政程序法》的发展、意义和该法在不同时期的基本特征。[21] 还有学者对州行政程序法与联邦行政程序法的关系,[22] 地方行政程序的法典化,[23] 《州模范行政程序法》中行政裁决和规则制定条款的适用,[24] 以及州行政程序法如何吸收谢弗林原则[25] 等问题进行过讨论。[26]

  

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本文责编:frank
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文章来源:《比较法研究》2019年第6期
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