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何哲:从硬治理到软治理—国家治理体系完善的一个趋势

更新时间:2020-01-03 17:52:54
作者: 何哲  
而当“美好生活”成为一种生活和社会建设目标后,就意味着全社会的普遍需求已经脱离了基本的生活与物质区间,而是向更深远的社会复合满足迈进。这种复合的需求的包含面非常宽广,除却基本的物质需求外,还包括个体的自由发展,良好的情感归属,对社会公正的依赖,对前途的信仰等。无论如何,都标志着以基本生存与物质为核心需求的升华。相应的,也要求整个国家的执政理念和行为要适应这种升华。

   因此,可以肯定的说,社会基本需求转向“美好生活”意味着全社会对一种与传统治理方式迥然不同的新的治理方式的需求,相对于传统“硬治理”的方式,可以将其称之为“软治理”方式。

   (二)“软治理”模式的核心特征

   在此,结合之前对“美好生活”的分析,提出相应的治理模式。相对于传统以基本生存与物质产品为核心公共产品供给的硬治理模式,“软治理”在三个方面体现出软和新的特征。

   1 供给产品--从有形的硬公共产品转向无形的软公共产品供给,从以物质供给为主转向包括精神供给的全面供给转型

   什么叫从有形的硬公共产品转向无形的软公共产品供给?主要就是指政府以及全社会各种供给主体将逐渐从以物质为主转为更为复杂丰富的供给组合,而其中,精神产品的供给将越来越占据更多的比重,我们可以将精神类的公共产品称之为软公共产品。

   从物质供给转向包括精神供给的全面供给转型则意味着社会整体的需求重心的转移,并不是物质供给不再重要,而是这一比重将逐渐降低。经济学中曾用恩格尔系数(食品消费占总支出的比重)来衡量一个社会的发展水平。同样,随着物质需求的不断满足,社会整体需求将向更为深远广阔的精神世界迈进。这种精神世界的公共服务大体包括以下几类:

   一是对精神问题的恢复需求。伴随着工业时代所带来的大强度的社会身心劳动,各种精神疾病已经成为世界范围一个较为普遍的现象。起初,人们将精神问题视为一种隐私或因为害怕被歧视而不敢承认,或者将其轻视之,而伴随着社会发展和心理健康知识的普及,精神问题将越来越被重视,从而对精神问题的治疗和恢复将逐渐从社会隐性需求转为显性需求,并且需求量会逐渐增多。

   二是对各种精神娱乐产品的需求。人类始终都存在对娱乐的需求,无论是在历史还是在未来。而伴随着生产力的提高,人类整体上用于生产性劳动的绝对时间将减少,这意味着更多的时间可以从事非生产性的活动,而精神娱乐将成为重要的基本需求。包括各种图书、影视作品、艺术品、文艺演出等各种精神性产品的需求量将会越来越大。

   三是情感和良好社会关系的提供。人本质是一种社会性的生物。所以马克思认为,“人是社会关系的总和”。虽然情感和社会关系更多而言是个体的私事,但并不意味着社会就无所作为。良好的情感和社会关系需要普遍的社会信任和良性行为规范的引导。否则,人们就会因为先天性的自我而陷入互相伤害之中。

   四是知识、科技、艺术、信仰等心灵的训练与探索。精神娱乐只能满足较浅层面的精神需求,在精神娱乐满足后,社会需求就会向更深远的需求探索。这就包括对知识的获取、对科学技术等前沿未知领域的探索,对艺术的学习以及对信仰的追求等。随着社会的发展,以上的这些追求,不仅是少数人作为一种生产力的形式用于改造自然,成为一种专业。同样也会成为社会的普遍追求作为一种广泛个体内在精神升华的手段。越来越多的普通个体去探寻学问,探索科技(例如各种极客,天文、地理、生物爱好者等,其中也有部分发现了新的小行星、生物种类等),学习艺术,当然可能只有少数个体能够真正达到职业学者和艺术家的高度,但是其对于个体而言,在这一过程中实现了自身精神的升华。这种越来越普遍的精神需求的供给,将成为全社会公共产品的供给方向。

   五是道德与至善的实现。知识的探索和心灵内在体系的塑造,最终的目的是为了实现整个社会的道德规范的塑造与人类内心道德体系的统一,最终达成“至善”。在这一过程中,普通个体通过自我善的达成而实现作为个体的精神解脱,并且通过对社会善的建设,而实现对社会公正的评价和获得感。两者的共同作用,将最终实现个人自我实现与社会群体进步的统一。只有真正实现了全社会普遍的道德和善,才能实现“美好生活”的个体与群体评价的统一。

  

   2.评价体系—从客观指标向主观指标转型,如幸福、正义、自由等

   在以有形物质产品供给为主的时代,对政府和社会发展的评价也是以有形的物质指标为主的。例如以人均GDP、人均投资数量、人均公共服务资源等指标作为公共治理体系好坏的硬性的评价体系。通过建立一整套完成的评价考核制度,来刺激整个公共治理体系实现对物质产品的充足供给,来解决全社会对物质产品的迫切需求[3]。然而,当整个社会的建设导向升华到“美好生活”后,对整个治理体系的评价则同样发生转型。以围绕“美好生活”的幸福、正义、满意、自由等将主观指标将逐渐发挥越来越明显的评价作用。

   由于评价体系在整个治理体系中都发挥着重要的引导和强制作用,评价体系的改变,会最终促使整个治理体系越来越重视包括精神、满意、幸福等一系列软公共产品的提供。相较于物质产品的供给方式而言,市场体系可以发挥极大的作用,通过市场的效用竞争机制,实现各种物质产品的供给。然而,如幸福、正义等精神性的软公共产品很难通过市场机制提供,而必须要通过行政系统内部激励引导的方式实现转型。

   从具体的指标来看,从硬治理向软治理模式的评价指标有三个转变,一是从经济增长为核心转为包括经济增长、民生建设、环境保护、社会稳定等一系列指标的复合指标体系;二是从客观指标向主观指标转变,如大量包括社会道德、公平正义、行为文明、科学素养、法治水平等转变;三是从宏观指标向微观层面转变,包括个体健康、个人成长、家庭幸福、工作满意、情感和谐、社区关怀等。通过这一系列的考核体系的转变,最终引导各级政府将治理资源转向社会个体的“美好生活”上来。

  

   3.行为导向—从强制性行为转向共识性引导性行为转型

   在硬治理的模式下,由于发展经济改善民生的任务极大,因此,在行政行为上大量采用相对刚硬的行政行为,如普遍采用刚性规划、行政强制、行政处罚、刑事处罚等方式。例如地方政府明确规划经济发展指标,确定发展区域与领域,指定发展企业,给予定向投资与补贴,形成了大量的专项经济园区等。而一旦出现问题,例如违反规划、环境污染、产品质量、生产安全事故,则采用罚、关、停、拆、封、禁、 刑等手段给予事后处罚,也就是形成了典型的事前审批--事后处罚的模式。然而,这种模式显然存在很多明显问题,如事前阶段存在审批繁琐、形式主义、互为前置、成本高昂等,而在事后阶段,事情一旦发生,往往危害极大,事后处罚只能体现公权的权威和社会的公平正义,但对于造成的社会损失则已经很难挽回了。因此,近年来针对这一问题,已经进行了大量改革,如通过负面清单制度减少对社会主体活动的审批要求,通过政务大数据,减少部门之间的无效重复审批,通过加强事中事后全过程监管,从而防微杜渐,降低重大危害事件的发生风险。  

   这些已有的改革,都体现了一个趋势,即传统的通过强制性行为的刚性政府行为模式正在逐渐转型,向共识性引导性行为模式转变。所谓共识性或引导性政府模式,就是指政府通过广泛的宣传与行政参与,在全社会各个主体间形成具体明确的合法行为的规范共识,从而最终形成有序的社会行为秩序。在这一过程中,由于全社会对什么能做,什么不能做,什么应该做,什么不应该做等都形成了普遍认知,因此,原先通过繁琐的强制性行为才能解决的公共秩序问题,将逐渐降低强制性行为的比例。

   在公共治理体系从硬治理向软治理转型的过程中,势必要完成这种从强制性向共识性模式的转型。因为软公共产品的提供更多是共识的结果,而不可能通过强制性行政行为完成。例如自由平等、公平正义、和谐关系、社会道德等软公共产品的普遍提供,最终是通过反复的素质教育、社会动员、公共引导等完成的,而不能简单的通过强制性或者惩罚性行为实现。当然,在这一过程中,强制性行为也是有作用的,对于重大典型案例,例如严重违反社会公德和法律的行为,给予法律惩罚。但这只能起到划定负面边界的作用,然而真正完成幸福生活所需要的各种复合社会需求,需要整个社会形成文明发展路径的普遍共识推动。

   在社会普遍共识的形成中,更需要的是政府引导与主动供给,例如在倡导社会道德建设时,政府在行政中首先要讲善与道德。在提高社会信用时,政府首先要带头讲信用,要“徙木立信”,反之,政府不讲信用的负面危害远大于社会个体与组织不讲信用。同样,在遵守法治面前,政府要带头守法。作为政府中的个体,在整个国家社会文明进程中,同样具有重要的社会引导作用,公务员如果首先不讲道德,不守信用,不守法,则要求公民毫无效果。因此,从硬治理向软治理的过程中,政府对于社会的作用最重要的不仅是制定负面行为的清单(强制性规范),更重要是引导社会形成善的共识。

   同样,上级政府与下级政府的关系模式也会产生转变。传统以下经济任务指标、硬性考核、责任分解、严肃追责等行政方式也会因为历史任务的转型而改变。上下级的关系将更为柔性[4],上下级政府在厘清权力划分关系的同时,上级政府将更侧重于规划、引导、人员、资源配置、奖惩等方式来实现对下级组织的指挥,而同时下级政府将被赋予拥有更大的自主权,从而更好结合当地实际提供全面复合的公共产品,这也是一种绩效观与绩效方式的转变。

  

四、从“硬治理”向“软治理”转型的挑战

   治理方式的转变从来都不是一蹴而就的,面临诸多挑战。从硬治理向软治理的转型至少面临着以下三个方面的挑战:

  

   (一)供给什么不明确?多样化需求:自由、平等、幸福、减压、关怀、情感

   硬公共产品时代,公共治理的目的与产品输出是明确的。然而,软治理时代,其供给的公共产品更为复杂化,那么如何取舍,优先供给哪些,就成为公共治理主体面临的第一个转型困境。类似于硬公共产品中的衣食住行,基础设施,在软公共产品中,同样有一些是基础性的,而有一些是更为复杂的。例如社会正义、社会道德,社会信任,这就是基础且迫切需要建立的。而类似于个人发展、个人幸福、和谐关系等,则是要在基础性的软公共产品满足后进一步发展实现的。因此,从供给产品的优先序而言,政府首先要实现的是基础性的软公共产品供给,就是越来越多的实现社会普遍的公平正义,建立社会信任,提升社会道德。从而为其他社会软公共产品的提供创造条件。

  

   (二)供给主体不明确?供给资源有限:精神产品谁来供给?幸福正义,谁来供给?

   从供给主体的角度,软公共产品的供给将越来越需要全社会共同的力量。如同硬公共产品一样,政府、企业、社会组织都需要普遍参与,软公共产品同样也面临着类似的主体参与问题。并且这种主体关系将更为复杂。

   一般而言,政府提供公共秩序、基础设施和制度建设;企业则进行具体运营,提供实际的公共服务产品,如交通、通讯、供暖等;社会组织则提供包括教育、医疗、慈善救助等公共产品。当然,这些领域政府、企业、社会均有交织。然而,在从硬公共产品向软公共产品转变过程中,就面临着主体缺失问题。

幸福生活需要充足的精神性产品,然而精神性产品又是相当复杂的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:sunxuqian
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