返回上一页 文章阅读 登录

盛洪:为什么法治是“一阶宏观政策”?

更新时间:2019-12-29 23:15:21
作者: 盛洪  
2,与其相关的指标如“公权依附度”,“政府权力来源”和“政府权力侵权与制衡”分别得分2.28,2.50和0.55,以10分制来看,都可谓“极差”。因而民营企业家的不安全感主要不是来自其它公民或企业的侵犯,而是来自政府行政部门。其主要原因是这些部门的权力没有受到有效约束,而司法体系不能摆脱它们的干预而依法独立审判,甚至成为行政部门侵害企业的工具,结果不仅不能成为民营企业受到侵害时的公正裁决者和保护者,反而有可能因为它的存在使企业更有可能受到侵害。

  

   这种“司法不公”并不是现有法律对民营企业过于严苛。经过40年改革开放时期的法治建设,中国的《宪法》和法律体系基本上是保护公民和企业的正当权利的。司法不公主要是当行政部门和司法部门不遵循法律正当程序,不能依法公正地裁决时,当事人没有救济手段,而使人们不能根据已有法律对诉讼有一个大致预期。如果面对严苛但能被遵循的法律,人们还可以调整自己的行为而不去触犯,但如果法律正当程序被打破、法庭裁决不中立,冤案频出或量刑无度,则人们就不知道什么是法律准绳,也就无法判断什么是可以避免牢狱之灾的行为,也就不知道如何才能更为安全,也就无所措手足,而只能对整个司法体系感到惶恐。不安全感来自执法部门不执行法律却可能有其它目的所带来的不确定性和恐惧。如果法律被遵循,人们会有大致预期;如果不遵循法律,则有无数种可能性,包括最坏的。

  

   有人会说,近年来政治领导人和中央政府都在强调要保护民营企业家,并出台了一些专门针对民营企业家的司法改革措施,为什么法治环境不但没有改善、反而恶化了?2014年,中共十八届四中全会已经提出法治化的任务;在此之后,最高法院发布了《依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》。2016年,中共中央和国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,指出“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”,并要求“平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度。”在2018年11月习近平先生召开民营企业家座谈会以后,最高法院和最高检察院又提出“对民营企业家及其财产慎抓慎封”。有多位知名企业家,如顾雏军,张文中,牟其中等的案件得到或将要重审,有些人已经得到平反或减轻刑罚。2019年,最高法院又“为了保护民营企业”,废止了103件司法解释。心不可谓不诚,动作不可谓不大。

  

   那为什么似乎没有起到太大的作用呢?首先,这些措施有着明显的为当下功利而救急的特点。如2016年的那份文件,很大程度上是为了应对当年民营企业投资增长率一路下降至7月的-1.2%;2018年的座谈会对应的是当年经济增长显著下滑,且认识到民营企业是中国经济的中坚力量。然而,既然看到这些措施的功利性,就很难不怀疑这些措施的稳定性和持续性。因为如果形势好转,保护民营企业产权又不那么是当务之急,就又有可能回到侵犯民营企业产权的道路上去。而若要投资,就要进行长期计算。这恰是企业家们在这几十年的经验教训。在改革之初的上世纪80-90年代,政府对民营企业呵护有加,但当民营企业发展起来的2010年代以后,对民营企业的侵权事件就频有发生,且愈演愈烈。这被有人戏称为“养猪杀猪”的过程。谁知道现在的保护措施不是又在“养猪”呢?

  

   第二,一个政府仅强调对一部分人的保护,就显得不够真诚。因为“法律是公正的”含义有二。一是法律公正判决每一起诉讼,一是公正对待所有的人。因而法律是保护这个社会中的每一个人的。只要有一个人的权利受到侵犯,政府就要出手保护。如果只保护盈利的大企业,而不保护维持生计的煎饼摊,就显然只是为当下政绩,也不是为了全体公民提供平等的司法服务。“对民营企业家慎抓慎封”的口号看起来是对民营企业家的特殊恩惠,但弦外之音就是“对其他人可以不慎抓慎封”。这仍然是对民营企业家一个威胁。因为一个企业家不是一个人生活在社会中,他有自己的家庭、孩子和朋友;他也不仅只是生产GDP的专业人士,而要在这个社会中居住,消费,旅行和金融投资等等。如果他的亲友得不到法律的正常保护,如果他住的房子在哪天要像香堂的房子一样被威胁拆除,如果他的孩子打了假疫苗而得不到救助,他的金融投资被金融平台卷走而不能收回,仅保护他个人或他的企业又有什么用呢?

  

   第三,所有这些措施都是单向的。仔细看一下这些文件或“意见”的主语,都是指政府行政部门或司法部门,而不是作为中国法定的司法体系的各方互动形成的结构。如果实施保护只是单方面的,那么“慎抓慎封”之“慎”,就只存乎于官员之心,什么是“慎”,“慎”到什么程度,也没有任何外在标准,只由他们自己掌握。即使“不慎”也不是什么错误甚至犯罪,至多是一种失误;那么这种“保护”不过是寄托在脆弱的希望之中。如果真行法治,就要真正实施中国宪法和法律规定 的司法结构和司法程序,就要首先让被侵害的公民或企业直接运用这个司法体系。这首先意味着他们的诉讼能够被受理。而到现在,我们看到很多企业被地方政府侵权,到本地法院诉讼而不被受理的情况。他们受到不当拘捕或查封,却不能依法立即获得律师的帮助,不能依法纠正执法人员的错误;甚至有些时候,他们的律师还会受到威胁。

  

   第四,这些措施在与其它法律或政策文件相冲突时,不具有优先性。这些保护民营企业的文件多称为“意见”,根据《立法法》,“意见”根本不在法规的范围之内。在实施中,如果有另一政策文件与之冲突,也会优先执行那些文件。如“扫黑除恶”运动。只要把一个企业及其企业家定为黑恶势力,什么“平等保护”或“慎抓慎封”都可以忘之脑后。另一个优先于民营企业产权的,是环保政策。一旦规定了环保短期目标,就要强制企业搬迁或拆除(如养猪场),至少也要使用更为昂贵的设备或原材料(如煤改气);或者苛责环保设施而妨碍企业的正常经营。实际上,几乎没有一项政府管制不比企业产权要“优先”。直言企业家蔡晓鹏曾讲过一个极端的例子,一个企业因为一个水龙头一分钟漏水七滴被“节水办”罚款2万元。

  

   第五,对利用公权违反法律正当程序侵害公民和企业的人没有公正惩罚。显然,很多侵犯民营企业产权的案例,是行政部门官员的“主动进攻”。张文中说,“如果没有对司法公正的干预和影响,公、检、法任何一个机构都不会做出对我的原审判决,不会形成这样一个非法律人士都可以看出错误的重大冤案。”在徐昕教授的《无罪辩护》一书中,有的案例或者是执法人员想利用公权敲诈企业资产(如常玉贤案),或者是公报私仇(如陶红勇案)。最高法院在近一两年纠正了一些企业家的冤案,似乎已经做了很大的保护姿态。但平反冤案的目的不仅在于一个个案,它的长远目标应该是避免此类冤案再次发生。到现在为止,连最著名的冤案——聂树斌案都没有人承担刑事责任,谁能保证类似案件不再发生?如果恶意滥用公权牟取私利,在被发现后不受惩罚,显然是在鼓励这些违法官员,他们再一次侵害民营企业又何妨?

  

   因而,既然产权安全是宏观经济的一阶变量,落实法治以保护产权就是一阶宏观政策。说法治是一种“政策”似乎有点贬低。因为政策有“短期”和“应变”的含义,而法治原则则是长久和稳定的。不过,今天我们看来有效的法治原则并非人类一开始就能认识到。即使英国的普通法的形成,在一开始也是一种英国国王与领主竞争的权宜之计,在当时司法管辖权被看成是一种财产权。不过当认识到这种“权宜之计”实是一种带来社会繁荣的长久之计时,人们应该不失时机地将其作为基本原则。在中国,改革开放一开始也是权宜之计。在1978年时,中国政府的财政几乎破产;不推行家庭承包制,农业就仍是一个阻碍经济发展的负担;不借助于市场,既不能解决民众的温饱,甚至也使官员受穷。据说1978年当时的副总理王震访问英国,发现英国清洁工的工资是他的六倍时,大吃一惊。

  

   在今天,我们在尝到了市场经济甜头以后,也看到了违背市场经济原则就会带来经济萧条,我们就应该知道,遵循市场经济规则,尤其要尊重它的前提——产权制度不应是一个权宜之计。不是在穷的时候就想起来,在遵循它富了以后就可以弃之不理。而是要正心诚意,把保护产权和市场规则作为社会的基本规则,作为除了生命权和家庭权利以外,优先于其它所有权利和公权力的规则来敬畏和遵循。因为正如哈耶克所说,我们称之为文明的东西,是在财产权基础上发展起来的。文明的发展“正是经由对个人或群体确受保障的领域进行界分才成为可能的。”至少在表达上,就要把应急的和特定的表述形式,逐渐转变为一般性的和永久性的表述形式。而这还不足以让人相信。只有在一个社会相当富裕,有些企业家甚至富可敌国时仍然坚持保护产权的原则,政府的信用才算经住了考验。

  

   如果认识到法治是一阶宏观政策,第一件要做的事就是“正心诚意”。就是要真心落实法治。否则什么措施都没有意义。要做到这一点,现在应该说具备条件。首先是中共中央在理论上认识到法治的重要性。这表现在中共十八届四中全会的决议中。该决议的核心内容是“法治化”,清楚认识到“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”,并强调“强化对行政权力的制约和监督,完善纠错问责机制”;提出可操作的办法,“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。等等。尽管这些主张到现在都没有有效落实,但提出这些主张仍值得肯定。

  

   第二,就是本文讨论的经济萧条的压力。既然“一阶宏观政策”不改善,“二阶宏观政策”就没用,改善一阶宏观政策就不是一个“可以说得好听但实际上可以不做”的选项,也不是一个“不用着急慢慢来”的措施,而是当务之急。不真心落实,就谁也骗不了,最终要由执政党和中央政府承担责任。如果不落实法治,企业家的安全担忧就无法排解,他们就很难增加投资甚至很难继续生产,经济增长就会进一步下滑以至走向萧条。而萧条不仅意味着人们的收入会减少,更意味着新增劳动力没有就业机会。如果经济增长率为零,每年新增1300万劳动力就无处就业。这会带来社会紧张的加剧。如果执政党又以一贯的作法加大“维稳”力度,不仅会更增加政府支出,使减税计划无法实行,而且会引起普遍的加深的社会不安以至动荡。虽然我说实行法治不应有功利之心,这是指无论有否经济压力都要实行法治,但并不排除没有功利之心,却会有功利结果。

  

   若要真心落实法治,就要看到以前的措施并没有真正落实法治的问题,而要有新的角度。如果政府是法治的供给者,公民和企业就是法治的需求者。新的角度就是从“需求侧”落实法治。这意味着要唤醒需求方的法治诉求,调动需求方的法治主动性,鼓励需求方按法治原则要求政府;也同时意味着行政部门不得对法治需求方的权利和法治主动性进行压制。

  

首先是保证包括企业家在内的所有公民抱怨的权利。如果权利受到侵犯,却不能说出来,别人不知道,就无法保护权利。反过来,压制公民自由抱怨的行为比所有其它侵犯权利的行为的罪恶都大。罗马法学家帕拉尼安说:“为弑亲罪辩护难,难于犯此罪行。”也可理解为,为弑亲辩护之罪大于弑亲。同理,压制对侵犯罪行的揭露恶于该罪行。有人说,中央政府不是开了企业家座谈会了吗?这种看法有两个问题。第一,这种座谈会止于座谈,没有解决什么问题,只有宣传意义。我们在最近网上看到企业家蔡晓鹏参加中记委举办的企业家座谈会上的讲话,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119652.html
文章来源:FT中文网
收藏