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吕蕊 赵建明:欧美关系视角下的伊朗核问题

——基于2016年以来欧美伊核政策的比较分析

更新时间:2019-12-24 23:42:43
作者: 吕蕊   赵建明  
共和党候选人特朗普几乎“逢奥必反”,反对奥巴马所有的内政外交政策,在选战时就多次公开表示伊朗核协定是美国签署的最糟糕的协定。如果当选,他的首要外交议程就是要废除伊朗核协定。随着特朗普当选美国总统,伊朗核协定注定面临新的变数。

  

   二、特朗普退出核协定与欧盟的外交斡旋

   2017年12月19日,伊拉克宣布政府军已收复极端组织“伊斯兰国”在伊拉克控制的所有领土。在美国宣布取得打击“伊斯兰国”的历史性胜利、拒绝承认伊拉克库尔德的独立公投之后,伊朗核协定的存废成为特朗普政府中东外交议程的首要议题。经过数次(2017年4月19日、7月17日、10月15日)审议和豁免对伊朗制裁之后,2018年1月12日,特朗普发表最后通牒式演讲,表示:第一,伊朗核协定违背了美国的初衷。伊朗以极小代价获得极大的收益,但并未在行动上改弦更张,却利用协定解除的1000亿美元资金从事恐怖和地区破坏性活动。因此,伊朗核协定要么重新修改要么被废除(Fix-It or Nix-It),这是最后的机会。第二,修约有四原则:一是伊朗必须保证永远不能拥有核武器;二是伊朗必须允许国际原子能机构对帕尔钦等军事基地的核设施进行检查;三是废除日落条款。为防止伊朗发展核武器,新协定不应设定期限而应该永远有效;四是远程导弹与核计划不可分割,伊朗任何发展和试射远程导弹的行为都将招致严厉制裁。第三,2018年5月12日是最后期限。如果美国国会和欧盟不能在最后期限前解决核协定的重大缺陷,美国将退出。(11)

   特朗普的最后通牒引发了欧盟的恐慌,作为伊朗核协定最重要的推动者,欧盟加大了对美国的游说,力图在4个月时间内说服特朗普政府不要废约。以特朗普任命对伊朗强硬派人士蓬佩奥和博尔顿分别为国务卿和国家安全事务助理为分界线,任命之前欧盟主要同美国磋商补充协定以弥补既有核协定的不足;任命则引发了法国总统马克龙和德国总理默克尔对美国的背靠背游说。

   (一)从补充协定到季度审查会议再到三国提议

   针对特朗普政府或修或废提议,英法德三国官员代表欧盟同美国国务院政策规划办公室主任布莱恩·胡克(Brian Hook)从2018年1月开始针对特朗普提出的核问题和非核议题进行补充协定(Supplement Agreement)的谈判。双方在伦敦、巴黎、柏林先后举行了四轮磋商。在伊朗核问题方面,主要谈判议题是核协定的日落条款、协定到期后的后续安排、洲际导弹问题、体系外核查;在非核议题方面,谈判围绕着特朗普提出的非核六议题展开,即伊朗支持地区恐怖组织等行为、伊朗伊斯兰革命卫队的资助来源、伊朗的导弹发展和扩散、伊朗的网络入侵、伊朗的国际航运威胁及伊朗侵犯人权。(12)

   2018年3月,伊朗核协定签署国在维也纳举行第八次季度审查例会。由于这次例会是特朗普1月12日演讲后各方的首次直接接触,因此例会也格外引人注目。美方代表胡克在这次会议上表示:第一,美国遵守了核协定中的美方承诺,美国也将让伊朗严守自己的承诺;第二,美国在评估伊朗核协定是否有助于中东的安全与稳定,但总体来看,近两年来伊朗的内外政策更咄咄逼人,危及中东的安全和稳定。伊朗应该停止赞助恐怖主义,停止破坏中东局势;第三,伊朗核协定不是军备控制条约,也不是一个协定,仅是各方承诺遵守的行动计划。这份计划有许多缺陷,由此构成对美国国家安全的威胁。如果没有补充协议纠正其缺陷,美国将不允许伊朗核协定的继续存在。(13)

   伊朗则认定美国在推延波音飞机销售许可等问题上违背了协定承诺,警告各方不得引入新的非核制裁,希望欧盟不要为取悦特朗普而追随美国发起对伊朗的非核制裁。(14)欧盟外交与安全事务高级代表费德丽卡·莫盖里尼(Federica Mogherini)在例会结束后表示欧盟将同伊朗磋商导弹和地区问题。

   3月16日,英、法、德三国在欧盟委员会中提出对伊朗施加新制裁的联合提议(Joint Proposal)。这一举措被视为欧盟试图通过增加对伊朗导弹和地区破坏性活动的非核制裁来说服特朗普不要放弃核协定。(15)联合提议认为,伊朗将导弹及其技术扩散到叙利亚、也门、黎巴嫩等国违反了核协定中停止弹道导弹开发试射和扩散的承诺,欧盟将针对伊朗的弹道导弹项目及叙利亚干涉行动施加包括旅行限制、资产冻结等在内的新制裁。欧盟将不会破坏核协定的条款,但有权在非核领域引入新制裁。与此同时,英、法、德三国将同美国密集接触,争取在最后期限前挽救核协定。(16)

   通过上述谈判内容可以看出,无论是美方的胡克还是欧盟都倾向认为伊朗核协定不会被废除。通过修补核协定和增加非核制裁就能维护核协定,因此,谈判的核心是如何修订既有的核协定。但4月特朗普对两名高级官员的任命彻底打破了上述政策预期。

   (二)从法国的“四支柱战略”到核协定附加条款(Nuclear Plus)

   2018年4月,美国国内政治再掀波澜,被认为能制约特朗普的两位温和派老将国务卿蒂勒森和国家安全事务助理麦克马斯特先后被特朗普解职。摆脱制衡的特朗普在遏制伊朗的道路上越走越远:4月9日任命约翰·博尔顿为国家安全事务助理,4月26日任命麦克·蓬佩奥为国务卿。博尔顿和蓬佩奥都以强烈反对伊朗及核协定著称。博尔顿更是主张政权变更(Regime Change)的代表人物,强调对伊朗等非民主国家实行政权改变。他认为,核协定是奥巴马签署的绥靖协定。早在奥巴马政府签署伊朗核协定的次日,时任众议员的蓬佩奥就对此进行公开批评。就职之后,蓬佩奥进一步表示,伊朗核协定是建立在伊朗欺骗世界的谎言基础之上(2018年5月1日),甚至主张美国采取军事手段打击伊朗核设施。(17)蒂勒森和麦克马斯特的出局标志着美国对伊政策更趋强硬,总统特朗普、国务卿蓬佩奥、国家安全助理博尔顿组成了敌视伊朗的“铁三角”。三者的共识是废除维系伊朗政权的核协定。(18)

   面临美国国内政治的急剧变化及其可能产生的严重后果,法国总统马克龙(4月23-24日)和德国总理默克尔(4月27日)加紧对美国进行背靠背访问(Back to Back Visit),英国首相特蕾莎·梅也与特朗普电话沟通。英、法、德的密集游说是欧盟在最后期限前为挽救伊朗核协定所做的最后努力。(19)

   马克龙同特朗普会晤时表示:美国退出伊朗核协定会刺激伊朗发展核武器,并在中东引发新的战争。伊朗核协定虽然并不充分(not Sufficient Deal),也未能解决包括核关切在内的所有安全关切。但在达成替代方案前,各方应当保留和遵守伊朗核协定。马克龙提出以“四支柱战略”(Four-Pillar Strategy)解决特朗普的安全关切。“四支柱”是指伊朗的短期核活动、长期核活动、弹道导弹项目和地区军事行为。马克龙认为,各方应当在保留核协定前提下,本着平等原则就上述问题达成新协定。谈判参与方除了联合国安理会五大常任理事国,还可包括欧美的盟国。(20)法国在解决伊朗核问题上没有备用计划,认为通过协定的形式解决伊朗核问题优于拥有核武器的朝鲜模式。(21)

   德国也认为废除核协定会促使伊朗退出甚至走向拥核,中东将陷入战争的泥潭。核协定由七国谈判达成,在目前状态下是确保伊朗弃核的理想形式(pact was anything but ideal),反对就核问题重新谈判。(22)德国当前的优先政策是维持伊朗核协定并敦促各方履约。德国将认真考虑法国的四支柱战略,不过担心伊朗拒绝开启这一进程。在修订日落条款方面,德国认为需要补充相关条款,各方有权在国际原子能机构认定伊朗违约后施加更严厉的制裁。在中东事务方面,德国反对特朗普政府过分亲以色列,德国拒绝美国将黎巴嫩真主党列为恐怖组织的要求,也不会跟随美国承认耶路撒冷为以色列的首都并搬迁大使馆。

   法德两国的共同立场包括:第一,核协定尽管不完美但却是限制伊朗核计划最好的选择。包括美国在内的各方在提出更好的替代方案之前不应放弃核协定,保留核协定要好于朝鲜模式;第二,法德倡导核协定附加条款(Iran Deal Plus),既对核协定附加更严格条件,又同伊朗磋商弹道导弹和地区行为协定;第三,欧盟未雨绸缪,筹划美国退出后的应急方案。美国设定的最后通牒的寓意明显,欧盟要面对美国退出及其引发的严重后果。(23)

   但无论补充协定还是背靠背游说都未能让特朗普满意。核协定最终成为美国政策调整的牺牲品。2018年5月8日,美国总统特朗普签署第13846号行政命令,废除《伊朗核协定》并对伊朗实行更严厉制裁。在8月4日实施的第一轮制裁中,美国禁止伊朗政府和央行从事美元和贵金属交易;禁止伊朗从事购销里亚尔的大宗交易;禁止认购或推动伊朗主权债务发行的活动;制裁伊朗的汽车工业。在11月4日实施的第二轮制裁中,美国对伊朗实行能源禁运,要让伊朗的“石油零出口”(Zero Oil Emport)或接近零出口。除非获得豁免,美国禁止从伊朗国有石油公司(NIOC)等进口伊朗的原油、石油产品和石化产品;制裁伊朗航运公司在内的港口运营、航运、造船、保险和再保险行业。与此同时,美国财政部长等高级官员多次威胁SWIFT公司,要求后者配合美国行动,在第二轮制裁中切断同伊朗的端口。SWIFT在压力之下,以维护全球金融体系的稳定和完整为由,于2018年11月12日起切断同伊朗银行的金融联系。(24)

   在上述背景下,英、法、德三国在5月12日发表恪守伊朗核协定的联合声明。“欧盟将保障伊朗核协定框架不受损害,不会采取美国那样阻碍核协定实施的任何行动。但伊朗核计划也要保持和平与民用特性。”为此德国总理默克尔致电伊朗总统鲁哈尼(5月10日)重申德国对核协定的承诺。(25)默克尔还出访俄罗斯(5月18日)(26)和中国(5月25日)(27),商讨各方在美国退出后维持伊朗核协定事宜。5月15日,欧盟外交与安全事务高级代表莫盖里尼对来访的伊朗外长扎里夫表示:“欧盟将保护欧盟在伊公司的利益,也已开始研究美国制裁的应对措施,并主要聚焦伊朗的油气出口和欧盟公司权益保障等领域。”(28)

  

   三、欧美在伊朗核协定上的政策差异及内在根源

   美国的退出使伊朗核协定陷入困局。但令美国意外的是,曾跟随美国进行联合制裁的欧盟在废约问题上不惜对抗美国力挺伊朗。这种分歧体现了欧盟与美国对伊朗核问题认知、治理理念、地缘政治关切以及在伊利益等方面的差异。

   第一,欧美对伊朗核问题的认知不同。特朗普政府“偷换概念”,将伊朗核问题上升为“伊朗问题”。特朗普提出保留核协定的条件是修约,但其条件已超越核问题本身。特朗普设定的议题广泛庞杂,除了核问题还包括伊朗弹道导弹、支持恐怖主义、地区破坏活动以及侵犯人权等。美国还要求捆绑式的一揽子解决,即只有伊朗在上述所有问题完全达到美方要求,美国才会留在核协定中,明确拒绝欧盟提出的核协定附加条款。由此,特朗普政府对伊朗政策又退回到冷战后的“四宗罪政策”。(29)冷战后,美国一直指责伊朗犯有“四宗罪”,即伊朗发展核武器、支持恐怖主义、阻碍中东和平进程和侵犯人权。当下,特朗普政府“偷梁换柱”,将伊朗核问题变成了伊朗问题。

在对待伊朗核协定问题上,特朗普政府则将核协定视为万恶之源,认为伊朗仅以10-15年的暂停浓缩铀等敏感核活动就换来了欧美制裁的解除,核协定不过是伊朗欺骗国际社会的缓兵之计。其日落条款为伊朗未来发展核武器提供了制度漏洞,而核协定并未让伊朗迷途知返。伊朗反而将被解除的1000多亿石油美元用于发展核武器、弹道导弹,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《欧洲研究》 2019年01期
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