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胡 波:美国“印太战略”趋势与前景

更新时间:2019-11-11 21:46:17
作者:    
美国定义的“印太”,大致从美国的西海岸到印度的西海岸,它并不包括非洲东海岸和阿拉伯海等西印度洋的大部分区域,其重心依然在太平洋地区。而印度则一直试图整合包括非洲东海岸的环印度洋的各大次区域,几乎整个西印度洋地区都被视为其核心或首要海洋利益所在。对于美国的“印太战略”设想,印度已经明确提出了保留。印度总理莫迪在2018 年的香格里拉峰会上强调,“印度不把印太地区视为一个战略、一个排他性的俱乐部或者一个寻求主导权的集团。我们也绝不会认为它是针对任何一个国家的,而是作为一个地理概念。”

  

   美国“印太战略”过于关注中国的崛起以及与中国的地缘政治竞争,而忽视了该地区的其他地缘现象和中小国家日益增强的政策独立性。实际上,地区内的绝大部分国家都奉行在中美间进行“对冲”的策略,不愿意看到中美走向完全零和博弈,不愿意在中美间选边。这些国家的利益和关切也绝非可以忽视,它们不可能是美国的提线木偶,美国提出的四国战略构想,过于突出印、日、澳的作用,还会一定程度上挫伤韩国、印尼等地区强国的自尊心和积极性。而无论是在南亚次大陆,还是东南亚地区,尚没有国家正面响应配合美国在该地区建立针对中国的战略架构,它们愿意接受“印太”的地理概念,但都强调在该地区建立包容及非排他性秩序的重要性。值得一提的是,东南亚地区位于四边同盟的枢纽区域,地缘位置十分重要,是美国“印太战略”成功的第二大地缘关键。而对美国意图的担忧、对其可持续性的怀疑、独特的地理位置以及东盟的“中立性”外交传统,决定了东盟国家难有强烈的意愿和强大的能力去支持美国的“印太战略”。

  

   三是地缘政治与地缘经济的二元对立。诸如“印太”四边同盟的构想的确能引起这些国家在战略安全方面的共鸣,但关键的问题是,能够做多少,做到什么程度? 在经济全球化和相互依存的背景下,“你中有我、我中有你”,各方利益错综交织,特别是包括美国自己在内的四国与中国有着紧密的经贸合作,要脱钩要形成泾渭分明的阵线,可行性并不大。日、澳、印三国都有意愿牵制中国,但它们弃与中国合作的战略收益于不顾,去置身第一线,与中国强硬对抗,则是另外一回事情。“印太”首先是一种地理的想象,其次是一种地缘的战略,最后也是一种秩序的愿景。想象的空间可以无限延伸,战略的空间受到现实的限制,秩序的形成则取决于战略的互动。接受了“印太”概念的国家,它们各自的“印太战略”也不尽相同。美澳日的“印太”观趋同,但战略因为受到实力和外交现实的制约而有异。印度的“印太”观与美澳日不尽相同,也不能说有了一个“印太战略”。

  

   “印太”地区还有个特殊性在于,地缘政治和地缘经济的发展方向相背离。对于大部分地区国家而言,地缘安全与经济理性间存在明显的矛盾,不太容易能被轻易整合。一方面,地区各国与中国的经贸联系越来越紧密,中国是“印太”地区很多国家的第一大贸易伙伴; 另一方面,由于海洋争议、地区安全困境等问题,大部分国家在安全上更愿意与美国接近。即所谓“经济上靠中国,安全上靠美国”。“印太”四国之所以愿意探讨建立一个针对中国的联盟,很大程度上是因为安全上的考量。两者的矛盾固然使得中国在区域外交和睦邻友好外交中面临着先天的障碍和关系发展的天花板,它也限制了美国“印太战略”可能的发展深度,使得美国以外的“印太”三国在制衡中国方面同样很难走远。美国的“印太”概念明显低估了该地区内的经济和政治的相互依存。四是军事、经济和外交的推进并不平衡。美国的“印太战略”起初是一个以地缘政治竞争和军事遏制中国为主的构想,2018 年后,开始有些经济方面的动作,但仍显得极不平衡。在地缘经济领域,美国方案和美国模式可能并无太强的竞争力,也难以进行大规模投入。中国与日本、澳大利亚、东南亚和南亚等国家和区域的超强经济联系,主要是由各自的经济禀赋、地缘临近和国际分工导致的。除了部分发达经济体之外,“印太”地区的大部分国家基础设施落后、投资环境不佳、投资回报周期不确定,不太符合美国资本的投资偏好。这也是为何自奥巴马政府以来,一系列的经济合作倡议或计划无法落地的根本原因。美国国内政企两界的商业偏好和传统都决定了,美国的“印太战略”在经贸领域只能是虚多实少,无论美国政府调门有多高,美国在该地区的投资和贸易不太可能有大幅度的增长。至于蓬佩奥1.13亿美元的所谓“首付款”,则显得过于微不足道。亚洲开发银行的数据显示,到2030年,亚洲每年将需要1.7万亿美元的基础设施投资来维持其增长。美国的这笔“首付款”与该地区的实际发展需求相比较起来,实在是“沧海一粟”,这不免让人怀疑美国政策的可持续性和诚意。

  

   在外交和意识形态领域,由于特朗普政府上台后强调“美国优先”,退出《跨太平洋伙伴关系协定》( TPP) ,并大幅削减了国务院和国际开发署的经费,美国在“印太”地区的国际信誉和软实力严重受损。而且,美国国内政治斗争异常激烈,国会两党对立、内阁班子剧烈动荡。在这种背景下,特朗普政府根本无暇顾及对“印太战略”的“顶层设计”。即便白宫有完整的战略设计,也难以得到全面贯彻实施。特别是,马蒂斯、董云裳( Susan Thornton) 等负责“印太战略”的多名操盘手离职,后续动作能否延续近两年的热度也尚未可知。特朗普政府关键岗位人员提名及任命非常缓慢,现今仍有 80%的重要位置( 司局级或大使) 空缺,如美国驻澳大利亚大使就曾空缺近两年半。因此,包括日本、澳大利亚在内的“印太”国家普遍担心美国“印太战略”和政策的稳定性和连续性。这种过于突出地缘和军事对抗的不平衡,一方面,会使得地区内其他国家望而却步,担心成为中美竞争的牺牲品,另一方面,会加剧地区内国家对美国实施“印太战略”的质疑。

  

四、结语

  

   目前看来,美国“印太战略”得到全面落实的可能性并不大,在特朗普任内,经贸、意识形态和价值观等支柱估计更是很难有力构建起来。即便是在后特朗普时代,在广袤的“印太”地区成功构建起强有力战略框架和网络的可行性也不强。但是,由于美国军事战略和国防政策向来有较强的连续性,且美国建制派在“印太战略”的出台和推进过程中都起到了很强的作用,地缘政治竞争这根支柱的可信度要高于其他方面。未来,美国“印太战略”很可能继续呈现出一种不平衡的发展状态,即过于凸显军事和地缘安全竞争,在美国近两年的南海政策上已经看到了这种趋势。当然,即便是地缘政治竞争,如上所述,要实现美国建制派的设想,也有很多的困难和障碍。2017 年至今,美国在推进策略方面已经做了一些权宜性的调整,比如,强调东盟的“中心地位”以及对既有安全网络和倡议的重视。未来,美国国内资源的掣肘以及与其盟友和伙伴的互动,都会加大该战略的不确定性。然而,美国实施“印太战略”面临的上述挑战或不确定性,并不意味着中国可以高枕无忧。任何战略和政策都是“求上得中”,美国“印太战略”虽然难以得到完全实施,但即便部分实现目标,也将给中国造成巨大的战略压力和政策困境。考虑到美国“印太战略”发展的不平衡性,中国宜将重点放在应对美国发起的地缘政治竞争。中国最需要做的,还是要持之以恒地推动睦邻友好外交,经略好周边,将自身的崛起与周边国家的发展更好地结合在一起。另外,无论是军事战略的“外线”构建,还是“一带一路”倡议的推进,都需要考虑到美国“印太战略”实施 所带来的掣肘和干扰,既要有必要的战略定力, 也需要多一份审慎。

  

   胡波:北京大学海洋战略研究中心主任,北京大学海洋研究院研究员

  

本文责编:limei
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文章来源:太平洋学报2019年第10期
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