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侯猛:从《公务员法》看《法官法》修改——以法官管理制度为主线

更新时间:2019-09-16 00:00:51
作者: 侯猛  
这就是说,以后在公开场合,只有进入员额的审判员才能称为法官。而在经历了过渡期以后,将来的法官就是指员额法官、员额审判员。

   这项改革的设想是,将大量在综合部门从事管理以及审判辅助工作中具有审判员或助理审判员职务的人员,转为审判辅助人员和司法行政人员。而之所以出现这种情况,是过去法院的内部政策造成的。例如,1999年4月16日,全国人大常委会法制工作委员会曾针对地方人大有关法官法、检察官法的询问给予了答复。海南省人大常委会监督室问:“最近,我省‘两院’报来提请任命为审判员和检察员的人员中,有部分是非业务部门的骨干,有办公室、研究室、人事处、培训中心等部门的领导干部。‘两院’认为,目前全国正在进行法院、检察院等级评定工作,没有审判、检察职务的人员不能评定法官、检察官等级。这些同志被安排在非业务部门工作是因为工作需要,如果由于限制不能任命审判职务,会影响其待遇的落实,挫伤他们的积极性。为此,请示:法院、检察院非业务部门的干部可否任命为审判员和检察员?”全国人大常委会法工委的答复是:根据《法官法》第二条、第十三条第三项规定,担任审判员等法官职务的,应当是依法行使国家审判权的人员;在法院、检察院工作,但不行使国家审判权的人员不应任命为审判员。但这一答复因为种种原因并没有贯彻,最终使得法官队伍日益庞大且效率低下。

   这一次改革就是希望能够增加一线办案法官的数量,通过组建审判团队,提高案件裁判效率。[9]在过渡时期,对于未入额的法官(审判员、助理审判员)来说,仍然具有公务员编制和法官资格。大体有四种渠道进行安置分流:一是转任为法官助理,继续在审判业务部门协助员额法官办案;二是转任司法行政人员,到综合部门工作;三是年纪较大的法官从事案件评查、诉前调解等;四是交流到其他党政部门。未入额的法官在下次员额空缺遴选法官时,如果符合入额条件,还可以参加遴选入额,所有未入额法官原来享有的法官资格以及津补贴保持不变。[10]

   就实际效果来看,进入员额虽然收入有较大提高,但工作要求也更高,特别是在案多人少的情况下,法官的压力就更大。符合条件的年富力强的法官会要求进员额,但对于符合条件、工作经验丰富,但不愿承担更多工作要求的法官来说,就会要求转入第二、第三甚至第四渠道。进入第四种渠道其实是法官流出了法院。因为法官调入其他党政部门,工作负担相对更小,晋升空间相对更大。

   问题比较突出的是第一种渠道,即转任法官助理的未入额法官。这些法官往往是较为年轻,主要在一线办案,承担更多工作任务的审判员和助理审判员。以最高人民法院为例,第一批367名入额法官的平均年龄是47岁,平均法律工作经历22年。换句话说,47岁以下的法官,现在只能转成法官助理。而且,他们转任以后,虽然仍承担原有大部分案件的审理工作,但身份变了,不能以自己的名义办案和出庭。他们自然也不能享受法官员额制的工资待遇。因此,就整体来看,这部分法官是缺乏有效的激励机制的。

   大致来说,与公务员分类管理改革相比,司法人员分类管理改革的难度更大。改革不仅仅是分类管理,而是要做好转化和对接工作。即一方面要协调未入额法官和入额法官的关系。例如,建立健全员额进出机制,[11]让未入额的审判员和助理审判员尽快进入员额。另一方面要建立健全初任法官选拔制度、法官助理成为初任法官的养成机制。修改后的《法官法》第十七条规定了“初任法官一般到基层法院任职。”而在实践中,上海法院的做法也是将通过遴选的法官助理,一律安排到基层法院任初任法官。[12]北京市也建立起全市法官统一调配和动态管理机制。[13]不过,这在地理面积较小、交通便利的直辖市比较有可能。但对于面积较大、交通不便的省份,推行这一制度的难度会比较大。而且,过去到基层法院任职往往是进行干部提拔,而现在当初任法官就得去基层法院任职,制度激励差别较大。因此,为了让法官法的初任法官选拔规定发挥更好效果,可能还需要在公务员管理和法官管理方面设计更细致的制度配套措施。

  

   四、公务员的职务、职级与法官等级

  

   修改后的《法官法》第五章“法官的管理”中的第二条,即全文第二十六条是关于法官职务和法官等级的规定。如果对照《公务员法》,就会发现(公务员)职务、(公务员)职位和法官等级是不同事项,需要细致区分。

   该条第一款是关于法官单独职务序列管理的规定,即“法官实行单独职务序列管理。”这一款可以分成两部分来理解:

   一是法官实行的是单独管理。依照《公务员法》第十六条规定“国家实行公务员职位分类制度。……根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”法官是特殊职位,因此需要单独管理。同时,不仅法官实行单独管理,法官助理和书记员这些职位,也需要单独管理。这主要是法官组建审判团队的需要。多年前,各地法院就开始引入法官助理制度,[14]法官助理、书记员职务序列改革试点已经展开,聘用制书记员管理制度改革也在进行之中。[15]例如,北京市房山区人民法院,针对未入额青年法官和法官助理规划成长路径,设置初级、中级、高级法官助理岗位,制定《法官助理进阶培养方案》,建立从高级法官助理中遴选入额法官的机制。[16]

   二是法官实行的是职务序列管理。但依照修改后的《公务员》第十七条规定“国家实行公务员职务与职级并行制度,根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”这一条是将原来《公务员法》中“领导职务”、“非领导职务”的设置调整为“领导职务”、“职级”。或许是由于两法修改时间接近,《法官法》(修订草案二次审议稿)未能及时进行调整衔接。当然,也可能是考虑到尽可能体现法官职业化和管理扁平化的特点,不做有“领导职务”字样的表述。但在操作层面,更为准确的表述其实是:法官实行领导职务和职级序列管理。

   修改后的《法官法》第二十六条第二款还规定了法官等级制度。即“法官等级分为十二级,依次为首席大法官、一级大法官、二级大法官、一级高级法官、二级高级法官、三级高级法官、四级高级法官、一级法官、二级法官、三级法官、四级法官、五级法官。”法官等级与法官单独职务序列管理,虽然关系密切,但却是两个不同含义的制度,因此,如果分成两条规定更合适。

   法官等级当然不是法官职务。修改后的《法官法》第二十八条规定“法官等级的确定,以法官德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等为依据。”与1995年《法官法》第十九条相比,删去了评定法官等级依据“法官所任职务”的表述。而法官等级评定,过去长期是主要依据法官所任职务。法官等级也不是《公务员法》所规定的职级,而是《公务员法》第二十条所规定的衔级。即“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点,设置与其领导职务、职级相对应的衔级。”

   这一轮司法改革中的“套改”,就是将法官等级与法官领导职务和职级序列相对应。2015年1月15日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》正式下发。《意见》提出,将对县以下机关公务员设置5个职级,由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。公务员晋升职级,主要依据任职年限和级别。[17]公务员晋升职级后,享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。按照这一《意见》,对于基层法院的法官来说,如果他没有担任法院副院长或院长的领导职务,仍有可能晋升到非领导职务的正科级、副处级和正处级职位。相应的,原来的法官等级与级别的对应关系是,基层法院的院长对应的是四级法官,而现在如果法官能够担任非领导职务的正处级职级,也可以对应授予四级法官。

   此外,法官等级到底设多少个等级合适?这也是需要讨论的问题。二次审议稿法官等级仍分为十二级。这与1995年《法官法》的规定一致。但问题是,实行法官员额制管理以后,助理审判员职位不复存在。原来与助理审判员相对应的四级法官和五级法官,也已没有设立的必要。当然,如果考虑到过渡时仍有四级法官和五级法官,那么保留现有十二级也并无不可。而且,或许也可以为未来的改革留有余地。例如,设立候任法官或预备法官的职位,赋予相应法官等级。在最高人民法院早期的人民法院组织法修改建议稿中,曾建议在基层法院保留助理审判员类别,并建议更名为预备法官,可以承担一些简易案件的审理,今后只在基层法院设置,不占用法官员额。但最终未予采纳。设立候任法官职位,是不少国家和地区的普遍做法,发挥着特别作用。[18]而现在将助理审判员转为法官助理,助理审判员不能再独立办理某些特定案件,人为增加法官审理案件的负担,反而出现了一些规避制度的做法。未来可行的做法是,在制度上,赋予可能成为初任法官的高级法官助理更多参与案件审理的工作,例如,不能署名但可以参与合议等权力。

   总体而言,本文是围绕法官管理制度,从公务员法的角度来切入讨论《法官法》的修改。公务员法是一般法,对于法官法具有重要的参照作用。过去《法官法》的修改研究主要集中在法院系统,即使进入到人大修法程序,对照《公务员法》专门进行修改讨论的机会也并不多。而且,这次公务员法的修改内容较多,修改速度更快的多。这些因素即使在《法官法》修改完成后仍要对照思考,特别是在制定具体配套政策时,需要与公务员法的相关规定进行有机对接。

  

   注释:

   [1] 有关《公务员法》修改的讨论,参见应松年、郭胜习:《<公务员法>修改的重大意义和重要问题》,《行政管理改革》2018年第12期。

   [2] 有关一般法与特别法的关系的讨论,参见汪全胜:《“特别法”与“一般法”之关系及适用问题探讨》,《法律科学》2006年第6期。

   [3] 参见周强:《关于<中华人民共和国法官法(修订草案)>的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。

   [4] 参见沈春耀:《关于<中华人民共和国公务员法(修订草案)>的说明——2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。

   [5] 经全国人大常委会授权,从2017年6月起在部分地区和部分在京中央机关开始试点公务员职务和职级并行制度。

   [6] 当时制定过程中的基本情况,参见周道鸾:《法官法——现行法官制度的重大改革》,《中国法学》1996年第2期。

   [7] 关于这一条的背景性讨论,参见周道鸾:《关于确立法官员额制度的思考》,《法律适用》2004年第8期。

   [8] 有关法官员额制改革讨论,参见陈瑞华:《法官员额制改革的理论反思》,《法学家》2018年第3期。

   [9] 实践中的效果和问题,参见赵书博、郑东梅、朱晓倩:《关于基层法院入额法官履职情况的初步研究——以B市Y区法院为样本》,《法律适用》2017年第9期。

   [10] 《最高人民法院通报司法责任制等基础性改革情况 徐家新出席发布会并介绍有关情况》,《人民法院报》2017年7月4日,第1版。

   [11] 参见:“山西省高级人民法院 健全员额退出机制 实现员额‘有进有出’”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第18-20页。

   [12] 参见:“上海市高级人民法院 规范初任法官遴选 推进正规化专业化职业化建设”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第104-107页。

   [13] 参见本书编写组编:《全国各高级人民法院工作报告汇编》,法律出版社2018年版,第5页。

   [14] 早期法官助理改革的制度经验,参见佛法研:《法官助理与法官员额问题研究》,《人民司法》2002年第8期。

   [15] 台湾地区法院书记官单独管理的经验值得参照。参见胡夏冰:《我国台湾地区法院书记官制度及其启示》,《法律适用》2017年第3期。

   [16] 参见:“北京市房山区人民法院 依靠地方党委支持 推动司法人员分流安置”,载《人民法院司法改革案例选编:第一批至第三批》,人民出版社2018年版,第93-96页。

   [17] 级别是区别于职务、职级、衔级的另一个概念。依照《公务员法》第二十一条规定“公务员的领导职务、职级应当对应相应的级别。公务员领导职务、职级与级别的对应关系,由国家规定。……公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。……”目前公务员的级别有27个,每一职务层次对应若干个级别,每一级别设若干个工资档次。

   [18] 例如,德国设有法务官、日本设有候补推事。参见,最高人民法院政治部编:《域外法院组织和法官管理法律译编》,人民法院出版社2017年版,第462、708页。

   作者简介:侯猛,法学博士,中国人民大学法学院教授。

   文章来源:《法律适用》2019年第9期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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