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王旭:论民主集中制

更新时间:2019-09-11 23:58:09
作者: 王旭  
缺乏分工基础上的有效实现。由此,“集中对民主负责”既包含不能脱离民主,也包含必须有效实现民主。“集中指导民主”在宪法解释中虽然不能解释为“集中高于民主”,但据此价值基准可以解释为“集中才能验证民主”。这里反映了中国民主集中制“双重权威”观的实践智慧:既承认民主意志的决断权威,也承认集中执行对于检验决断是否符合实际的认识权威,正如习近平总书记对正确集中的价值的概括,“要善于正确集中,把不同意见统一起来,把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来,把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来,作出科学决策”,各个国家机关虽然由人大产生、对其负责,但也只有在各自执行的过程中才能真正检验人大的议决是否正确,并通过执行和反馈帮助人大作出正确民主决策。从根本上说,这是中国共产党人实事求是思想路线在国家机构组织活动中的体现。

   由此,民主集中制包括民主和集中两个方面,两者相辅相成、缺一不可,价值上互相支撑,因而是既具有民主正当性,又具有科学与效率的政治制度。在厘清宪法民主集中制的含义及具体理论内涵之后,我们则要追问,为什么中国宪法要选择“民主集中制”以区别西方的分权原则,而这种语法结构又何以展开为这样两条逻辑?依据马克思主义国家学说的基本原理,这种语法结构由社会主义国家学说维护的特定自由观念所决定,而通过确立这两条理论内涵,可以为马克思主义“人的自由与解放”命题创造实现的历史条件。

  

   二、民主集中制的基本原理及当代实践

  

   (一)社会主义国家学说中的自由观

   作为一种国家学说,无论是资本主义的分权学说还是社会主义的民主集中制,归根结底都不能离开保障“人的自由”这一根本命题。

   马克思主义国家学说中的自由理论是建立在区分两种自由观基础上:基于社会平等的自由观和基于法律平等的自由观。这两种自由的区别主要在于:首先,前者是“全体社会”的自由,而不是特定阶级(资产阶级)的自由;其次,前者不是一种法律形式上的资格,而是一种现实运用自由的能力;最后,公民自由或法律自由是“小写的人”的自由,在《论犹太人问题》里,马克思指出资产阶级革命使得国家摆脱宗教统治、实现了政治解放,但不是“人的解放”,“人的解放”追求彻底的社会自由,它依靠每一个人参与政治生活的广泛性和平等性,成为真正的国家主人来实现。马克思进一步指出,所谓资产阶级政治革命,“就是市民社会的一部分解放自己,取得普遍统治,就是一定的阶级从自己的特殊地位出发,从事社会的普遍解放。只有在这样的前提下,即整个社会都处于整个阶级的地位,也就是说,例如既有钱又有文化知识,或者可以随意获得它们,这个阶级才能解放整个社会”。

   马克思对分权学说的批判归根结底是对第二种自由历史局限性的揭露。马克思认为,分权学说建立的基础正是一种基于法律平等的“公民自由”,背后是政治等级的存在。“各等级是与政府相对立的人民,不过是缩小了的人民。”这种市民社会的等级制的存在必然造成人民参与国家生活的非普遍性。这种“缩小的人民”也即仅仅是在财产上占统治地位、进而掌握了国家机器的市民资产阶级。由此,公民自由也即是由个体生产者在“市民社会的需求体系”里依靠国家作为暴力机器所取得的特定阶级的自由,分权原则,首先是立法——代表权为这种自由提供了政治保证;其历史根源是反对王室专制统治的个人“天赋”自由权的“议会”宣言。包括财产权和人身自由,后者又包括思想自由、宗教信仰自由和出版自由等。

   马克思由此对分权理论进行了批判:“实行分权的现代代议制国家,只有在民族成为市民社会的地方才是现实可能的国家。”国家与市民社会的关系只能是“二者必居其一:或者是政治国家同市民社会分离。如果这样,就不是全体人员都能单个地参与立法权……市民社会必须通过议员参与政治国家,这正是它们分离的表现”。由于历史上议会民主对选举资格的限制以及暗含的将参与政治的自由理解为“确定代表人的自由、而非直接处理公共事务的自由”,以及“议员责任豁免”,由此,分权模式既带来民主参与的非普遍性,也带来民主意志实现的无效率性,同时缺乏对背离民主的直接有效监督。马克思在此基础上提出“任何权利都是把同一标准应用在不同的人身上,即应用在事实上各不相同、各不同等的人身上,因而‘平等的权利’就是破坏平等,就是不公平。”恩格斯也认为社会自由必须是“生产劳动给每一个人提供全面发展和表现自己的全部能力即体能和智能的机会”,因此,不断扩大平等主义的自由才是社会主义条件下国家的任务,并为最终实现每一个人的平等自由发展创造历史条件。

   这种自由得以实现的关键就在于国家要从政治解放走向社会解放,“政治解放的限度一开始就表现在:即使人还没有真正摆脱某种限制,国家也可以摆脱这种限制,即使人还不是自由人,国家也可以成为自由国家。”社会平等的自由也就意味着个体得以无差别地参与国家生活的充分实现。马克思进而认为,要实现社会平等的自由就必须在国家机构层面实行议行合一和普选,由人民直接、集中、统一行使国家权力并有效监督自己的勤务员,一方面克服分权模式所带来的议而不决,沦为清谈政治,另一方面避免分权模式所对应的职业官僚政治对民主监督机制的弱化。

   (二)民主集中制是对“基于社会平等的自由”的保障

   民主集中制正是这种马克思主义自由观的中国化,其核心要义在于它认为国家机构实际上就是平等个体普遍参与国家政治生活、有机结合成人民主权的组织形式,基于选举法规定的普遍和平等原则,各级人民代表大会具有吸收和体现全体人民意志的最广泛性,且由于各级人民代表大会与其他国家机关不是基于分权而产生的水平关系,而是强调人民代表大会所体现的不可分割的整体权力,因此全体人民的意志也就能够完整、真实地通过其他国家机关的执行而得到实现。尽管由于社会主义阶段现实条件的制约,这种全民意志不可能是一种完全放弃了代表制的直接民主,但现行宪法仍然尽可能地保障民主的平等性和执行的效率性。前者主要体现为赋予公民选举资格的广泛平等性和代表来源的全面覆盖性。后者的制度设计,例如,现行宪法草案报告指出“全国人大人数多了不利于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法”。

   从理论上看,列宁一方面指出“基于民主实现的集中制”对于形成人民共同意志的强大现实力量,另一方面也指出“基于民主制约的集中制”对于人民意志的根本维护:“一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换,把他们的报酬减到普通的‘工人工资’的水平,这些简单的和‘不言而喻’的民主措施使工人和大多数农民的利益完全一致起来”。新实证主义马克思主义的代表人物沃尔佩则指出了民主集中制对于马克思社会平等的自由的持续担保:“假若平等的自由能够施行,假如它以某个社会为前提的话,那么这个社会就只能作为一个人民主权的机体被确立起来和存在。这个机体是一个强大的整体并有着极高的权威,所以它完全能阻止个人、集团或寄生阶层的任何旨在脱离整体的运动。”

   从根本上说,民主集中制与分权原则的区别在于前者确立了“人民与代表的同一性这样一个原则,这正是马克思主义平等主义自由观在宪法学上的深刻体现。

   民主集中制在中国被宪法选择的过程就是这种“人民与代表同一性”在理论上生成的过程。“人民与代表同一性”不是一个经验描述,而是一个逻辑判断。这种同一性不是简单地在经验上反对代表的职业化(西方议会制也没有做到完全的职业化)或实行直接民主,而是一种逻辑和理论的主张。具体而言,通过从新民主主义革命到新中国成立,运用集中—民主—再集中这种辩证思维的理论建构,实现了个体权利与人民主权的逻辑同构,形成一种互为前提的共生关系,刘少奇在“五四”宪法草案的报告中就指出,国家机构成为中国将“一盘散沙”的个体有效整合为国家共同体、形成共同意志并有效实现这种意志的逻辑中介与环节。

   (三)民主集中制原理的当代宪法实践:双重价值目标之确立

   中国的民主集中制是在社会主义条件下对平等主义自由观的实践。这种实践的基本逻辑就是不断创造实现平等主义自由的现实条件,不断增强国家机构坚持和发展民主集中制以满足实践需要的能力。既要求民主制约集中,又要求集中有效执行民主的逻辑就在当代中国必然进一步发展为对民主正当性与治理有效性的双重追求。习近平总书记指出:“把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来,既可以最大限度激发全党创造活力,又可以统一全党思想和行动,有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义,是科学合理而又有效率的制度。”可以说,新中国成立后,这种追求党内民主合法性与领导有效性双重统一的逻辑就延伸到国家民主合法性与治理有效性双重统一的宪法民主集中制之中。

   所谓民主正当性,就是坚持人民代表大会制度对于其他国家机构的有效约束,同时根据实践的需要创造更多、更具体的民主实现形式,尤其要注意到不同国家机构基于治理复杂性而不断出现组织与功能分化,从而带来不同的民主样态。例如,审判机关的案件审理过程如何体现民主,这就与权力机关遵循的选举民主形式不相同。监察委员会设立后,如何正确处理《国家监察法》第15条规定的对人大机关工作人员的监督与向同级人大负责的关系,也需要我们扩展对民主制约集中的理解。

   另一方面,更为重要的是,在当代中国,集中对民主的有效实现也不再是一种基于传送带模式的简单执行,而必须面对当代社会主义条件下更加复杂的治理难题和要求。例如,社会平等自由观强调每一个人有能力平等参与国家政治生活,因此它更需要通过国家机构治国理政提供的强大力量防止两极分化,并创造比分权制度条件下更真实、更全面的自由实践能力;面对价值观、利益观乃至“人民的美好生活需要”日益复杂的中国社会,各种风险、矛盾凸显,它还需要一个既专业分工又能形成强大合力并彼此配合的国家机构工作秩序,各个国家机关要在工作中有更多对绩效的追求和能动性,而不是简单执行权力机关的意志。

   这个双重目标在现行宪法修改的过程中体现得尤为明显,这与现行宪法是在改革开放大幕开启、整个国家结束以阶级斗争为纲的治国路线,转向大规模日常治理、寻求治理绩效的方向有直接关系。彭真在现行宪法修改草案报告中对国家机构部分七个方面新规定的说明,正深刻体现了宪法对国家机构民主正当性和治理有效性的强烈追求,按照彭真的论述,这个宪法实践逻辑又具体落实为三个原则和方向:第一,使全体人民能够更好地行使国家权力;第二,使国家机关能够有效地领导和组织社会主义建设事业;第三,使各个国家机关更好地分工合作、相互配合。第一个原则直接服务于民主正当性目标,第二、三个原则明显是分别对国家机关的自身活动与相互关系提出了治理有效性的追求。

我们由此可以进一步将这三个体现民主集中制的方向命名为三个原理:(1)民主监督原理,“使全体人民能够更好地行使国家权力”就是强调民主合法性,强调通过宪法上设立的国家机关不能脱离全体人民的监督,要确保人民对权力机关的优先性,以及权力机关对其他国家机关进行有效制约和监督,这是确保社会主义平等式自由观的关键;(2)机构效能原理,“使国家机关能够有效地领导和组织社会主义建设事业”,也就是强调每个国家机关都应该充分发挥职能,提高工作绩效,最大程度地激发各自的机关效能,实现工作目标,这是单个国家机构在其自身职能范围内追求治理有效性的体现;(3)机构耦合原理,“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”,则是强调不同国家机关之间既有专业分工,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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