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魏磊杰:香港管治困境的症结与出路

更新时间:2019-08-28 21:35:35
作者: 魏磊杰  
特区政府和立法机关实质上只对港人负责,中国大陆“九七”后对香港恢复行使的只是一个有名无实、似有若无的“空壳”主权。

   为此,利用对立法局和行政局议员的任命权,彭定康抛弃了“代表性”严重不足的前战略盟友,即通过“行政吸纳”进入港英建制的工商精英,把他们从两局中赶出,同时通过刻意开放政权,让一些能与殖民政府“并肩作战”的新政治盟友吸纳进来,其中主要是那些怀抱反共心态、向往西方民主的反对派人士。在他的刻意扶持下,通过带有浓厚普选色彩办法进行的选举,反对派取得近半议席,进而使1995-1997年的立法局成为反对派影响力最大的两年。(28)在激烈反对未果后,中央政府决定重构自身的管治同盟。1996年初,特区筹委会成立,150位成员中,94人是港方委员,其中绝大多数为工商业精英,并无反对派成员。同年底,中央委任400人推选委员会,选出60名临时立法会议员,其中,除四位议员外,所有其他反对派议员都拒绝加入。(29)

   中央与反对派针锋相对的格局彰显出回归前夕双方关系业已跌至冰点。虽中央能够在“九七”后恢复行使主权而“另起炉灶”,将港英政府建立的制度“推倒重来”,但无论如何,大英帝国已经取得了所需的“胜利果实”:光荣撤退并埋下反对中央政府的种子,造就反共民主派势力做大和香港内部政治分化的格局。因此,在回归前十多年的过渡期中,不但中英之间争斗不断,亲中与亲英两股势力亦不断倾轧,社会因此而高度分化,香港遂渐趋形成为高度甚至过度政治化的社会。回归后,围绕民主化的速度和幅度,两派精英不仅在政治倾向上继续严重分化,而且任何一方皆无法取得明显优于他方的主导地位。(30)这种势均力敌的政治对立极易形成僵持与内耗,对香港管治造成了深远影响和难以克服的困难。

   总之,在探究管治问题成因之前,之所以对香港政治制度进行历史回顾和梳理,主要是因为新政权建设是在旧政权的强大残余影响下进行的,旧政权以某种形式存在于新政权母体和之内,但却与新政权格格不入,正因如此,这在很大程度上直接造成目前特区面临的种种管治困难,实际上,香港的管治困境是历史造就的一种结构性困境。对此,香港知名学者陈冠中先生的论断较为中肯:“今日香港的问题,皆和1997年前我们自己设的套有关……现在香港更多是对1997年前的继承,而非与1997年的决裂。重大的局面都是回归之前已经布好,而不是回归后才有,我们只是把回归前的问题更劣质化、更外露罢了。”(31)

  

   三、管治困境症结之一:反对派与中央/建制派的争拗

  

   (一)反对派的政治话语:全面民主化

   事实上,在香港前途问题浮现前,某种形式的民主运动就已诞生,《中英联合声明》的签署为它注入了强大动力,“六四”风波的爆发使其进一步壮大,而在过渡期内港英政府和彭定康则给予大力扶持。根据全国港澳台研究会副会长刘兆佳先生的研究,反对派大体有三股势力:一是“民主抗共派”。这股力量争取在“一国两制”下将香港建成“独立政治实体”,达到“完全自治”,将中央置于特区门外,防止中央干预香港事务。部分人甚至期盼能使香港成为华人社会民主化的“先锋”,并以其成功经验为内地“垂范”,促使其走上西式民主化道路,完成“和平演变”;二是“民主回归派”。这股力量只在意香港的民主改革,相信实行“港人治港”和“高度自治”是香港推行民主政治的黄金契机。为此,他们要求中央承诺在港实行全面民主,期许香港回归能为他们带来其他殖民地需经过长年累月流血斗争才能取得的执政机会;三是“民主改良派”。这股力量不但追求民主发展,且希望借助民主选举带来的权力再分配“契机”改造香港不公平的经社制度。他们认为,自由放任的资本主义是造成贫富悬殊、官商勾结和阶级矛盾的根源,故而主张实行带有社会民主色彩的政府调控政策。(32)当然,上述三观点的势力之间界限并不清晰,认同某一立场的反对派人士就算不支持另外两类立场,但也并不完全反对,甚至寄予一些同情。

   总体来看,反对派主要以民主发展理论为立足点,着重分析香港民主改革和发展的过程,特别针对民主化所遇到的各种阻力。他们笃信香港回归后的管治困难和政治矛盾源于香港缺乏西式民主制度,而中央和香港的保守势力则是阻扰民主发展的罪魁祸首。这些人将香港回归后的政治发展轨迹描述为民主力量和保守力量的斗争过程,不同的政治现象皆从这个角度视察,甚至刻意夸大特区在管治上的困难,将之描述为管治危机,以及“一国两制”实践的失败,并坚称这是政治体制民主程度低乃至政府缺乏认受性的结果,进而强调香港快速实行全面普选行政长官及立法会的必要性、迫切性及必然性。(33)在这种情况下,废除立法会的功能界别模式与争取特首候选人提名程序机会均等(所谓的“双普选”)遂成为他们主张香港民主化改革的基本内容。

   在《港式法团主义:功能界别25年》一书中,香港中文大学政治与行政学系副教授马岳指出,功能界别这种带有鲜明阶级属性的制度安排,具有保护工商界利益与弱化立法会宪制设计的双重功能,而当下香港的管治困境也是主要源于此。(34)首先,功能界别选举乃是一种超级代表制,选民基础过于稀薄,与普选的本质根本相悖。现有立法会构成,是分区直选与功能席位各占一半,然各自产生方式与票决逻辑却截然不同:前者采一人一票式的直选,而后者多采团体票为主的间选。2008年选举,功能界别登记选民约21.2万人,直选登记选民约337万人。这就意味着在功能选举中,平均7066位选民就可选出1位议员;而在直选中,平均11万名选民才能如此,界别选民1票的票值是直选选民的15倍。(35)这必然造就所谓的团体领袖“骑劫”(hijack)团体,在讨论社会整体事务的立法会中,功能界别未必能真正全面反映全体从业者的意见;(36)同时,亦使这种选举渐趋沦为愈有钱或愈有政治资源者,就享有愈多选择的制度。

   其次,功能选举的关键支撑是分组点票制。《基本法》附件二第2条规定:“立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”显然,在分组点票中,任何议案如未获功能议员和直选议员各半数支持,就无法通过。这一特殊设置的目的,就是通过赋予拥有少至立法会1/4议席的小集体以否决权,令通过议员提案的难度提高。回归前,从1991-1997年,立法局议员共提出357项法案修订,234项获得通过,通过率达65.5%,然而,在回归后十年三届会期内,347项议员修订,只通过了24项,成功率只为6.9%。议员难以成功地修订政府提出的法例,意味着立法会对政策的影响力大大减弱。不仅如此,在1998-2008年间,立法会有137项动议辩论被否决,其中85项原本得到大多数议员的支持,却仍被否决,即这些原本反映立法会大多数意见的议案,在分组点票下,却被理解为缺乏主流民意拥护而“立法会并不支持”的议案。(37)

   再次,功能议员倾向于提出以界别利益为主的利益诉求,而直选议员大多诉求以大多数人的利益为依归,并较多关顾弱势社群的利益。例如,在《施政报告》辩论中,关于使大多数人可获益的诉求,在直选议员的诉求所占比例很高,在三届立法会期间(1998-2008)分别是52.8%、50.7%、61.5%,而十年总比例则为57.7%。相反,功能议员在同期提出的诉求中,只有27.6%、20.6%、24.9%,而十年总比例则仅为24.0%,比直选议员的比例低很多。(38)这说明,获功能代表权的界别长期可在议会及建制内提出更多针对其界别的利益诉求,令社会资源分配不成比例地向这些界别倾斜,而公共政策也会偏向商界和获代表的产业和专业,从而冲淡弱势社群和社会大众在决策过程中的影响力。(39)

   同样,在反对派看来,若想解决民生问题,一个先决条件是,行政长官和执政团队的政治认受性问题必须首先得到理清,然与功能界别选举的运作逻辑相同,特首选举也只属于“小圈子玩意”,选委会界别代表之人,将参选视为争取业界利益的过程,多于选出其心目中的特区行政长官。即便在新选举模式下,特首是由1200人精英委员会选出,当局只是准备让香港500万居民选出自己的领导人,而不准备让他们选举特首候选人。而且,潜在候选人尚需确保获得提名委员会的大多数支持,较之仅需获得八分之一选委支持即可当选的当下模式,(40)新计划不仅会使香港本就执掌权力的精英阶层获取更多的政治话语权,更会使得中央政府拥有更多空间确保不让批评北京的人士成为候选人。就此,民主党创始人李柱铭的总结或许最能表露对这种他们称之“鸟笼民主”的态度:人民需要的是“真正的普选,而不是有中国特色的民主……香港人民将获得一人一票,但北京方面将选出所有的候选人,即傀儡……烂苹果、烂橘子和烂香蕉之间有什么区别呢?”(41)

   多数西方学者也倾向于将香港政治秩序理解为一种“半民主制”,介于软性的威权主义和西式自由民主之间。它由两个主要部分组成,在政制运作中,两部分彼此互动,一部分是承袭殖民年代的公务员体制,它由行政长官和主要官员领导,这可称为香港政制中的官僚部分,它最终对北京负责,因为行政长官和主要官员是由中央政府任命;另一部分由民选议员与政党组成,它由选民选举产生,对地方选区与功能界别的选民负责,可称为香港政制中的民主部分。两部分根据迥异的原则与逻辑运作,这便构成香港政制内部的基本矛盾。佳日思指出,《基本法》规定的香港政制是一个“民主和威权主义的混合体,前者反映于立法机关(即使它并非代表完全的民主),后者则反映于行政机关和来自中央的干预;这样的制度是充满矛盾的,民主和自治因而受到限制”。(42)基于类似的阐释思路,与反对派的诉求如出一辙,研究此议题的一些学者认为,走出这种管治困局的方法,便是在香港实现全面民主化:无论是踢走提委会还是取消功能界别,终极的政治目标就是在香港实现全民、直接与普遍的选举。

   (二)中央/建制派的政治话语:渐进民主化

   毫无疑问,香港的民主化过程包含了工商精英与基层大众的政治利益分配,然由于香港处在回归祖国这个大背景下,这种民主化问题不可避免地与“人心回归”“民主抗共”和“踢走保皇党”等更大的主权政治问题勾连在一起。在中央看来,这就意味着西方民主政治原则并不能直接僵硬地套用于香港,香港的民主化从来都不可能是纯粹香港内部利益关系的调整,而不可避免地涉及国家主权建构问题,因为香港从来不是一个独立的政治实体,一直是中国的一部分,在回归后也只是隶属于中华人民共和国的一个特别行政区,它在“一国两制”下所获得的高度而非“完全”自治的权力亦来自于中央的授权。因此,中央对香港民主发展的立场建基于“一国两制”这个特殊国家主权建构模式能否准确和充分落实,其目标能否得以达成,从而使得中国大陆和香港同时互利双赢的基本考量之上,而非单单为了香港的利益而制定。(43)基于这种逻辑,在中央看来,不少英国人和香港人把“一国两制”理解为向香港单方面倾斜的政策是片面和错误的认识,甚至是刻意的和带有政治意图的“误解”,实际上根本无视“一国两制”这一基本国策的终极目的与香港最大的政治现实;他们似乎认为,只要依赖本土意识、调动足够多的民意来抗争,就可突破这个政治现实的天花板,或者把它抬高一点。殊不知天花板的高度,在很大程度上,却取决于中央政府对香港的放心程度。

中央最初的香港政策有两个目标:一是香港必须回归,二是在保持香港繁荣稳定的前提下回归。在中央的决策思维中,所谓“繁荣”就是要维持香港的资本主义制度不变,而其核心就是要保证资本家的利益;“稳定”就要理顺香港社会内部的政治关系,理顺中央与香港的政治关系,前者要照顾工商界的政治利益,后者要确保国家主权和爱国者治港。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《理论参考》2017年 第7期
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